La crisis política resultante de la compra por parte de Turquía del sistema ruso de defensa aérea S-400 ha dañado profundamente las relaciones entre Estados Unidos y Turquía, y las cosas podrían empeorar pronto. Turquía se burló de las amenazas de sanciones de Estados Unidos y del fin de las ventas de F-35 para adquirir el sistema, y Washington respondió congelando a Turquía fuera del programa F-35. Ahora, el Congreso está presionando para que la administración ejecute las sanciones impuestas legalmente por Estados Unidos a Turquía, un paso que podría dañar permanentemente las relaciones con un aliado de la OTAN.
La negativa de Turquía a cancelar la compra es la última de una larga lista de fracasos de las sanciones estadounidenses. Muchos responsables de la formulación de políticas consideran que las sanciones son una solución antiséptica a las controversias políticas, pero rara vez funcionan cuando están en juego los intereses nacionales fundamentales de un objetivo. En cambio, las sanciones punitivas a menudo deterioran las relaciones y hacen que los Estados objetivo se redoblen en su recalcitrancia.
Estados Unidos tiene preocupaciones legítimas sobre el S-400: El sistema no es interoperable con la red de defensa aérea de la OTAN, y podría ayudar a Rusia a rastrear los F-35 en el espacio aéreo turco y descubrir sus vulnerabilidades. Además, la perspectiva de que un miembro de la OTAN desarrolle una asociación estratégica más estrecha con Rusia plantea dudas sobre su compromiso con la alianza. También hay un interés en asegurar la venta para la industria de defensa de Estados Unidos, que ha sido una prioridad para la administración de Trump.
Washington ejerció una intensa presión para persuadir a Turquía de que cancelara el acuerdo. En un artículo de opinión poco común en The New York Times, un grupo bipartidista de senadores líderes amenazó con sanciones que “afectarían a la economía de Turquía y a los mercados internacionales, [y] ahuyentarían la inversión extranjera directa”. Bajo la Ley Contra los Adversarios de América a través de las Sanciones (CAATSA) de 2017, las sanciones son obligatorias para cualquier nación que participe en un gran negocio de armas con Rusia, y el presidente debe elegir cinco de entre doce tipos de sanciones diferentes. La administración podría suavizar el golpe atacando principalmente a empresas relacionadas con el ejército, pero cualquier sanción probablemente asustará a los mercados y perjudicará el crecimiento.
Turquía no puede permitirse nuevas sanciones ahora mismo. Su moneda, la lira, ha caído en picado casi un 40 por ciento en los últimos dos años; su economía se ha estado contrayendo; y parece que se avecina una larga recesión. Las anteriores sanciones estadounidenses contra el pastor estadounidense detenido Andrew Brunson -aunque relativamente modestas- demostraron ser perjudiciales para la economía turca. Turquía también está siendo sancionada por la Unión Europea por una disputa sobre derechos energéticos en Chipre.
Para los turcos, sin embargo, el S-400 satisface varias necesidades importantes: es sustancialmente más barato que el Patriot hecho en Estados Unidos y ofrece una defensa aérea más completa, destacando tanto en misiles como en aviones. A diferencia del Patriot, también está diseñado para combatir los aviones occidentales que pueblan la propia fuerza aérea de Turquía, una consideración importante para un gobierno que aún se tambalea tras el intento de golpe de estado de 2016, en el que los pilotos de la Fuerza Aérea Turca bombardearon tanto el parlamento como el palacio presidencial.
A pesar de los problemas económicos de Turquía, la amenaza de sanciones no la disuadió de su adquisición. Eso encaja en un patrón de desafío común para las naciones sancionadas por lo que perciben como intereses centrales. Las duras sanciones que dañaron la economía rusa tras la toma de posesión de Crimea en 2014 no lograron que Rusia devolviera la península y pusiera fin a su apoyo a los separatistas de Ucrania oriental. Del mismo modo, Irán no ha estado dispuesto a hacer concesiones en su programa de misiles ni a dejar de apoyar a sus representantes a pesar de las aplastantes sanciones que se espera que reduzcan su PIB en un 6 por ciento este año. Y el gasoducto Nord Stream 2 que conecta Alemania y Rusia parece estar avanzando a pesar de las amenazas de Estados Unidos de sancionar a las compañías involucradas.
Incluso en lo que generalmente se considera el caso de éxito de las sanciones, las sanciones de la ONU que impulsaron a Irán a negociar el acuerdo nuclear de 2015, el dolor económico que llevó a Irán a la mesa de negociaciones se debió al menos tanto a una caída mundial de los precios del petróleo y a la mala gestión económica como a las propias sanciones. También hay buenas razones para creer que Irán nunca se comprometió plenamente a adquirir un arma nuclear.
Lo que las sanciones a menudo logran es enfurecer a la nación objetivo y hacer más difícil una resolución diplomática. Décadas de sanciones a estados como Corea del Norte, Cuba y el Irak de Saddam no los hicieron más conciliadores, sino que congelaron su relación con Estados Unidos en un estado de hostilidad. La acrimonia de las sanciones de Crimea creó la caída más larga en las relaciones entre Estados Unidos y Rusia desde la Guerra Fría, contribuyendo a la desintegración del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio y ahora amenaza con la renovación del Nuevo Tratado START (ambos importantes acuerdos de control de armamentos) al tiempo que no logra ningún beneficio político para Estados Unidos.
Retirar a Turquía del programa F-35 fue la respuesta apropiada a la venta del S-400, pero es desproporcionado apuntar a la economía turca por una decisión de compra de material militar, Turquía ciertamente lo verá de esa manera. La aplicación de sanciones probablemente provocará hostilidad y represalias al acercar a Turquía a Rusia o a otros rivales de Estados Unidos. Turquía ha insinuado una respuesta que podría incluir el cierre del acceso de Estados Unidos a la base aérea de Incirlik o el lanzamiento de una ofensiva contra los kurdos aliados de Estados Unidos en Siria.
El presidente Donald Trump ha indicado que no quiere imponer sanciones, y recientemente pidió a los senadores “flexibilidad” en las represalias ordenadas por CAATSA para tratar de encontrar una solución con Turquía. En nombre de la administración, la senadora Lindsey Graham (R-SC) ha propuesto a Turquía un acuerdo que renunciaría a las sanciones si los turcos no activan sus S-400. Si estos intentos fallan, entonces las sanciones de Estados Unidos serán inevitables y podrían dañar irreparablemente una relación ya de por sí tensa.
El poder de las sanciones no proviene de su imposición, sino de la promesa de su eliminación. Desafortunadamente, el aparato político de Estados Unidos es excesivamente lento para eliminar las sanciones una vez impuestas. Los Estados Unidos deberían, en cambio, aplicar sanciones con moderación, de manera inteligente, en apoyo de una estrategia diplomática clara, y solo en situaciones en las que el objetivo no defiende un interés fundamental y, por lo tanto, es capaz de llegar a un acuerdo. La disputa con Turquía debería dar un impulso para repensar y reformar nuestro enfoque actual.