Las políticas de la administración Trump para Oriente Medio han sido rotundamente atacadas por el establecimiento de la política exterior de Estados Unidos. Hay varias líneas de crítica, incluyendo las que se refieren a su acercamiento a Egipto, Irán, Arabia Saudita y Siria, pero el pecado más grave de la administración es generalmente considerado como su apoyo a Israel. Al trasladar la embajada de Estados Unidos a Jerusalén, bendecir la soberanía israelí en los Altos del Golán y otros gestos, se dice que el equipo Trump ha derrocado medio siglo de política establecida de Estados Unidos, abandonando a los palestinos y asesinando la «solución de los dos Estados».
Estos son cargos serios. Pero al examinarlos de cerca, resultan decir más sobre la histeria de los fiscales que sobre la culpabilidad del acusado. Algunas de las políticas del presidente Donald Trump son nuevas, otras no, y es demasiado pronto para ver mucho impacto. Entonces, ¿por qué tanto alboroto? Porque la administración insiste abiertamente en jugar a la política del poder en lugar de tratar de mover el mundo más allá de ellos. El verdadero crimen de Trump es desafiar las ilusiones de la gente, y eso es una ofensa imperdonable.
El camino a la Resolución 242
El conflicto de Israel con los árabes ha funcionado durante mucho tiempo como una pantalla en la que los forasteros proyectan sus propios psicodramas. La política actual de Oriente Medio, mientras tanto, sigue implacablemente las mismas leyes de la física política que la política en todas partes: los fuertes hacen lo que pueden, y los débiles sufren lo que deben.
Los Estados Unidos entraron en el juego geopolítico regional en serio durante la Segunda Guerra Mundial, atraídos por la importancia estratégica del petróleo recientemente descubierto en el desierto de Arabia y en otros lugares. Sin embargo, con el poder de la posguerra vino la responsabilidad regional, y Washington finalmente tuvo que decidir cómo lidiar con el desordenado residuo del mandato británico para Palestina.
En 1948, el presidente de Estados Unidos, Harry Truman, fue sometido a presiones políticas internas para que reconociera a un Israel que pronto sería independiente. El establishment de política exterior se opuso a la medida, argumentando que el apoyo de Estados Unidos al sionismo alienaría a los estados árabes y los llevaría a los brazos de la Unión Soviética. Sin embargo, muchas de las voces que hicieron estos argumentos eran diplomáticos y expertos con profundos lazos con el mundo árabe y poca simpatía por los judíos, y Truman no fue persuadido por su análisis, así que siguió adelante y reconoció a Israel de todos modos. El establishment lo consideró una gran mancha en su historial, un grave error impulsado por la intrusión de la política interna amateur en la política exterior profesional.
Con los británicos fuera de Palestina, los árabes atacaron, y cuando el polvo se despejó, Israel no solo había obtenido la independencia de otros, sino que la había ganado en el campo de batalla. Sin embargo, esta demostración de fuerza no cambió la opinión de ningún funcionario, y el campo arabista siguió considerando el compromiso de Estados Unidos con Israel como una responsabilidad estratégica, un lujo sentimental que interfería con una política seria. En 1956, Egipto perdió una segunda guerra a manos de Israel, a la que se unieron en la lucha Francia y el Reino Unido, y los israelíes capturaron la península del Sinaí. Renuente a identificarse con el sionismo o el imperialismo, la administración del presidente estadounidense Dwight Eisenhower intervino apresuradamente para forzar a sus aliados europeos a retroceder y a Israel a retirarse, rápida y casi incondicionalmente. Para Eisenhower, al menos, la decisión fue de negocios, no personal. Estaba tratando de luchar contra una Guerra Fría regional y mundial, y los árabes ricos en petróleo tenían mucho que ofrecer. El pequeño y débil Israel, en cambio, tuvo que tomar una por el equipo. Una década después, las cosas se calentaron de nuevo. Moscú animó al líder egipcio Gamal Abdel Nasser a iniciar una crisis con Israel, como se explica en un resumen de inteligencia de la CIA de un funcionario soviético, “para crear otro foco de problemas para Estados Unidos además del que ya existe en Vietnam”. Moscú incluso le pasó inteligencia falsa alegando que Israel estaba reuniendo tropas en su frontera norte en preparación para un ataque contra Siria. Nasser rápidamente se enteró de que la inteligencia era falsa, pero decidió actuar de todos modos, eligiendo ver el movimiento de Moscú como una invitación para calentar la frontera sur de Israel en nombre de la solidaridad árabe.
Así que en 1967, pretendiendo ayudar a Siria, Nasser expulsó a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU que separaban a los antiguos beligerantes, puso a los militares egipcios en alerta máxima, trasladó tropas al Sinaí, cortó el acceso marítimo de Israel a Asia y se vinculó con los ejércitos de Jordania y Siria. Israel respondió con un ataque preventivo contra sus enemigos y obtuvo otra victoria, un triunfo relámpago que lo dejó en control de territorios capturados de los tres: Egipto (el Sinaí y Gaza), Jordania (Jerusalén y Judea y Samaria) y Siria (los Altos del Golán).
El presidente estadounidense Lyndon Johnson se enfrentaba ahora al mismo dilema que Eisenhower: ¿Debería permitir que Israel conservara lo que había ganado? Algunos funcionarios pueden haber suspirado por la política tradicional de apaciguar a los árabes a expensas de Israel, pero el caso es cada vez más difícil de esclarecer. Israel había ganado ya tres guerras consecutivas contra sus supuestamente más fuertes oponentes árabes, la última de las cuales fue un reventón. La derrota de poderosos representantes soviéticos por parte de un representante estadounidense desvalido había avergonzado a la Unión Soviética e impulsado la posición regional de Estados Unidos junto con la de Israel. Egipto y su patrón soviético habían sido imprudentemente provocadores, e Israel les había hecho pagar por ello, muy caro. Volver a intervenir para castigar al vencedor y recompensar a los vencidos era impensable.
Sin embargo, si no es posible obligar a Israel a expulsar a los territorios conquistados, tampoco lo es permitir que se los anexione abiertamente, lo que parece arriesgarse a provocar otra guerra más. Así que la administración Johnson eligió un tercer curso, convirtiendo la crisis en una oportunidad al vincular la solución de esta guerra en particular con el conflicto regional más amplio.
Su plan era sensato: los combatientes árabes recuperarían gran parte del territorio que habían perdido, pero solo a cambio de reconocer a Israel dentro de fronteras seguras y poner fin a la violencia. Después de meses de conversaciones, los negociadores estadounidenses convencieron a los soviéticos de que aceptaran algo parecido, y el resultado se convirtió en la famosa fórmula consagrada en la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU, un llamamiento a la “retirada de las fuerzas armadas israelíes de los territorios ocupados en el reciente conflicto”.
La redacción era deliberadamente ambigua. Los Estados árabes insistieron más tarde en que la sentencia significaba que Israel debía retirarse inmediatamente de “todos” los territorios ocupados, pero los estadounidenses se habían esforzado por garantizar que el texto oficial solo dijera “de los territorios”. Los Estados Unidos han exigido un lenguaje que apoye claramente su política: las negociaciones bilaterales entre Israel y cada uno de los Estados beligerantes determinarán el alcance de la retirada de Israel. Mientras tanto, Israel retendrá y administrará los territorios.
Entrar en Kissinger
En este punto, deseoso de volver a centrar su atención en Vietnam y en el frente interno, la administración Johnson delegó el asunto en el diplomático sueco Gunnar Jarring, que actuó como representante especial de la ONU para negociar un acuerdo. Lamentablemente, las conversaciones se interrumpieron rápidamente debido a las interpretaciones irreconciliables de la Resolución 242. Estados Unidos e Israel pidieron negociaciones directas entre los beligerantes sobre los términos de un acuerdo, mientras que la Unión Soviética y sus aliados árabes insistieron en que Israel se comprometiera a retirarse totalmente como condición previa para cualquier conversación, incluso mientras Moscú se apresuraba a reconstruir el ejército egipcio. Un Nasser recientemente envalentonado pronto desafió a Israel a lo largo del Canal de Suez, los israelíes tomaron represalias con ataques aéreos, y las escaramuzas se convirtieron en lo que ahora se conoce como la Guerra de Desgaste.
Observando a Israel más que a sí mismo, el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, y su asesor de seguridad nacional, Henry Kissinger, decidieron que el Estado judío se había ganado el respeto como aliado y, finalmente, incorporaron la nueva fuerza de Israel en la elaboración de estrategias de la administración. Kissinger veía el poder israelí como una herramienta para cambiar el mapa geopolítico, una palanca que podía cambiar a Egipto, entonces el estado árabe más poderoso, del campo soviético al estadounidense. Para recuperar su territorio perdido y reabrir el Canal de Suez, razonó, Egipto tuvo que negociar directamente con Israel. Los soviéticos podrían ayudar a El Cairo a hacer la guerra, pero solo Estados Unidos podría ayudarla a hacer la paz. Washington podría entregar a los israelíes y negociar un acuerdo duradero, pero solo si el presidente egipcio Anwar al-Sadat abandonara Moscú.
Después de otra guerra importante en 1973, la estrategia funcionó. El Acuerdo Provisional del Sinaí, firmado por Egipto e Israel en 1975, incluía la retirada de las fuerzas israelíes de las tierras que bordean el Canal de Suez, cuya reciente gran reapertura había incluido, a insistencia de Sadat, un buque de guerra estadounidense. La parte “provisional” del acuerdo fue el compromiso de ambas partes de negociar un acuerdo de paz definitivo sin recurrir a la guerra. Sentó las bases para la paz histórica entre Egipto e Israel, que finalmente se firmaría en Camp David en 1978.
Si el presidente de Estados Unidos, Gerald Ford, hubiera derrotado a su contrincante demócrata, Jimmy Carter, en 1976, Kissinger seguramente habría sido el que hubiera sellado el acuerdo. Se le habría considerado un mago diplomático: acabar con el conflicto egipcio-israelí y, al mismo tiempo, introducir a Egipto en el bloque occidental. Sin embargo, resultó que fue la administración Carter la que negoció los acuerdos de Camp David, y ese hecho influyó enormemente en las lecciones que las generaciones subsiguientes aprendieron del triunfo.
Lograr que las partes se comprometieran con un acuerdo final fue un gran logro diplomático que requirió un enfoque presidencial decidido y enormes reservas de paciencia y tenacidad, por todo lo cual Carter merece un inmenso reconocimiento. En el proceso de terminar lo que Kissinger comenzó, sin embargo, incorporó sus propias ideas sobre los verdaderos problemas y soluciones de la región en la posición de Estados Unidos, ideas que eran menos precisas que las de Kissinger pero que terminarían santificadas como evangelio porque coincidían con el éxito de la estrategia anterior, más dura.
Entrar en cartera
Carter y su equipo despreciaban la diplomacia que había llevado al Acuerdo Interino del Sinaí. Creían que era necesario resolver todo el conflicto árabe-israelí de una sola vez, en un único y gran foro multilateral. Fue Kissinger quien convocó por primera vez una conferencia de este tipo en Ginebra en 1973, pero únicamente con el fin de levantar un paraguas internacional sobre su diplomacia personal. Carter quería volver a convocar la conferencia de Ginebra, esta vez de verdad, con los soviéticos desempeñando el papel de verdaderos socios.
El problema subyacente en Oriente Medio, según Carter, era la supresión israelí del nacionalismo palestino. Estaba seguro de que, si se podía obligar a Israel a devolver los territorios ocupados, los Estados árabes harían la paz, incluso Siria. Así que su administración convirtió el equilibrio bismarckiano de Kissinger en una búsqueda impulsada por una paz integral, en la que los estados árabes fronterizos con Israel negociarían un acuerdo duradero a cambio de la retirada de Israel a sus fronteras anteriores a 1967 y la creación de una patria palestina.
Esta política puso a todos los partidos locales en una situación incómoda. Independientemente de lo que proclamaran en voz alta, los Estados árabes tenían poco interés en los palestinos. El hecho de que Washington abrazara la causa palestina les dio cierta influencia contra Israel, pero también amenazó con descarrilar el progreso en importantes asuntos bilaterales. Los dos objetivos de Sadat al llegar a la mesa de negociaciones, por ejemplo, habían sido recuperar el Sinaí y unirse al campo estadounidense. Ahora Carter, colgado de los palestinos, estaba trayendo a los soviéticos a las conversaciones como iguales y quería añadir a Siria y a la Organización para la Liberación de Palestina a la bota, nada que pudiera hacer avanzar la agenda de Sadat. Así que el líder egipcio robó una marcha y reformó el paisaje diplomático. El 19 de noviembre de 1977, se convirtió en el primer líder árabe en visitar Israel, entregando su mensaje de “no más guerra, no más derramamiento de sangre” directamente a la Knesset.
Carter se sintió sorprendido, y estaba enojado porque su sueño de una paz integral se estaba desvaneciendo. Finalmente volvió a prestar atención a las negociaciones bilaterales entre Egipto e Israel. Pero se irritó por el esfuerzo. Y aunque la administración descartó los planes para una nueva conferencia de Ginebra, nunca cambió su forma de pensar. Mientras apoyaban la vía egipcio-israelí, los negociadores estadounidenses suspiraban por una paz integral y una retirada total de Israel de Judea y Samaria y Gaza. El asesor de seguridad nacional de Carter, Zbigniew Brzezinski, lo llamó un “enfoque de círculos concéntricos”. La idea, explicó en sus memorias, era empezar a trabajar para “el acuerdo egipcio-israelí, luego ampliar el círculo incluyendo a los palestinos de Judea y Samaria y Gaza, así como a los jordanos, y finalmente pasar a un círculo aún más amplio involucrando a los sirios y quizás incluso a los soviéticos en un acuerdo global”.
El equipo de Carter construyó el concepto de círculos concéntricos en los acuerdos de Camp David, que contenían tanto un acuerdo bilateral egipcio-israelí como el “Marco para la Paz en Oriente Medio”. Este segundo documento pedía “la resolución del problema palestino en todos sus aspectos” y “la plena autonomía” de los habitantes de Judea y Samaria y Gaza, con el establecimiento de “una autoridad autónoma” que participaría entonces en las negociaciones sobre el estatuto definitivo. Así nació el proceso de paz que continuaría durante décadas, hasta Oslo y más allá. Impreso en su ADN estaba un impulso utópico para resolver todo el conflicto en Oriente Medio, empezando por la cuestión palestina.
La administración Carter creía que el “Marco para la Paz” era una parte crucial del plan general, proporcionando cobertura política a los egipcios para hacer la paz con Israel. Sadat siguió el juego de la “solución global” mientras necesitaba que los estadounidenses presionaran a Israel para que devolviera el Sinaí a Egipto, pero una vez que lo consiguió, mostró poco interés en la cuestión palestina. Y una lectura atenta de los documentos internos de la administración Carter muestra que fueron los estadounidenses, no los egipcios, los que estaban obsesionados con el “Marco para la Paz”, ni más ni menos que el propio presidente. Cuando el primer ministro israelí Menachem Begin luchó contra él para conceder la autonomía a los palestinos y se negó a congelar los asentamientos israelíes en los territorios, el presidente se puso furioso. Debido a que Carter tenía ambiciones mucho más grandes que Kissinger, la finalización exitosa de un acuerdo egipcio-israelí le dejó profundamente frustrado: para él era un vaso medio vacío en lugar de medio lleno. Culpó a Begin por el fracaso en la vía palestina y nunca lo perdonó. Cuando Begin y Sadat recibieron el Premio Nobel de la Paz, Carter escribió en su diario: “Envié a Begin y Sadat un mensaje de felicitación después de haber recibido conjuntamente el Premio Nobel de la Paz. Sadat se lo merecía; Begin no lo hizo”.
El auge y la caída del proceso de paz
El proceso de paz languideció durante la década de 1980, cuando el presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, se preocupó más por los asuntos Este-Oeste que por los árabe-israelíes y su administración se dividió entre los campos de Israel como responsabilidad y de Israel como activo, frustrando las iniciativas audaces. Un año después de Camp David, además, la Revolución Iraní puso fin a la política regional, desplazando el centro de gravedad geoestratégico (junto con la atención y los recursos) hacia el este, hacia el Golfo Pérsico. Pero la administración de George H. W. Bush llegó al poder favoreciendo la meta de la administración Carter de una paz integral, y en 1991 encontró una oportunidad única y prometedora para alcanzarla.
En ese momento, la Unión Soviética estaba al borde del colapso, Irak había sido derrotado en la Guerra del Golfo, Irán todavía se estaba recuperando de su lucha de ocho años contra Irak, y Siria y la Organización para la Liberación de Palestina estaban débiles y quebrados. Con todos los detractores del rechazo de los anteriores esfuerzos de paz fuera de combate, el camino estaba despejado para alcanzar un acuerdo regional en términos de Estados Unidos. El esfuerzo comenzó con la conferencia de Madrid de 1991 de la administración Bush, continuó con la administración Clinton y los acuerdos de Oslo de 1993 y 1995, y durante unos años pareció estar llegando a alguna parte: un acuerdo temporal entre Israel y los palestinos, un tratado israelí-jordano, que tentará las perspectivas de éxito en la vía siria. Como tantas veces en la década de 1990, un hermoso futuro parecía estar a la vuelta de la esquina.
Y luego las cosas se detuvieron. En 1995, tratando de descarrilar el proceso, un extremista de derecha israelí asesinó al Primer Ministro israelí Yitzhak Rabin. Las negociaciones se estancaron cuando ninguna de las partes hizo concesiones lo suficientemente profundas como para satisfacer las preocupaciones de la otra. Y luego, en el año 2000, los palestinos volvieron a la violencia. La espeluznante campaña de la segunda intifada de ataques terroristas dirigidos contra cafés, pizzerías, discotecas y otros lugares de reunión de civiles mató a más de 1.000 israelíes e hirió a muchos miles más, dejando profundas cicatrices en la psique nacional de Israel. La mediana de los votantes israelíes se convenció de que la cesión de tierras a los palestinos trajo el conflicto en lugar de la paz, y las insatisfactorias retiradas del Líbano en 2000 y de Gaza en 2005 no hicieron más que reforzar el sentimiento.
En retrospectiva, el fracaso final del proceso de Oslo no debería haber sido sorprendente. Los éxitos del proceso de paz no provienen de los sueños de Carteresque, sino de la realpolitik de Kissinger. Egipto hizo un trato privado con Israel en la década de 1970, y Jordania lo hizo en la década de 1990, pero ambas fueron transacciones sensatas y materialistas: Egipto hizo la paz para recuperar el Sinaí y un lugar dentro del sistema americano, y Jordania lo hizo para mantener su lugar en ese sistema y aislarse de las vicisitudes del proceso de paz. Ambos trataron de salir del problema palestino, no de resolverlo.
Desde 1994, los principales partidos sin acuerdo han sido los palestinos y los sirios, y es difícil decir si alguna vez se tomaron en serio la paz. Ciertamente convencieron a sus interlocutores estadounidenses de que lo eran, y aprovecharon ese éxito para convertirlo en décadas de continuo poder, estatus y grandeza internacional. Y sin embargo, de alguna manera, el acuerdo final siempre estaba a seis meses de distancia, y siempre lo estaría. Así, el líder palestino Yasir Arafat comenzó la década de 1990 exiliado en Túnez y terminó como rey en Ramallah. Y así sobrevivió la dinastía Assad en Siria durante décadas.
Cuando estallaron las revoluciones democráticas pacíficas de la primavera árabe a finales de 2010, el régimen de Assad fue objeto de críticas, al igual que sus homólogos de otros lugares. Pero en lugar de aumentar la presión sobre el dictador sirio, Washington dejó a Bashar al-Assad muy indolente. ¿Por qué? En parte porque, una vez más, colgaba ante ellos visiones de la escurridiza paz entre Israel y Siria. Como escribiría más tarde Frederic Hof, el funcionario entonces encargado de la política siria en el Departamento de Estado de Estados Unidos, “Assad me dijo a finales de febrero de 2011 que rompería todas las relaciones antiisraelíes con Irán, Hezbolá y Hamás y se abstendría de todo comportamiento que suponga una amenaza para el Estado de Israel, siempre y cuando se devolvieran todas las tierras perdidas por Siria a Israel en la guerra de 1967, todas ellas”.
Hechos de enfrentamiento
Desde hace 70 años, muchos políticos estadounidenses (y europeos) han visto como su misión estabilizar el Medio Oriente limitando el poder de Israel y haciendo que el país devuelva a la mesa de negociaciones lo que ha tomado en el campo de batalla. Sin embargo, a lo largo de los últimos decenios, Israel se ha hecho cada vez más fuerte y más capaz de resistir esas imposiciones. Se ha convertido en un moderno centro de poder industrial, con una economía próspera y un temible ejército respaldado por armas nucleares, incluso cuando los palestinos han permanecido empobrecidos bajo la tutela de la comunidad internacional, con las amenazas de terror como su principal herramienta de negociación. La mayoría de los Estados árabes se mudaron hace mucho tiempo. Ahora tratan a Israel como un jugador normal en el gran juego eterno del equilibrio de poder regional. Así que ahora tiene la administración de Trump. Y por eso, ha sido excoriado.
El enfoque de la administración es un desastre, dicen los críticos, porque concede tanto a Israel por adelantado que los palestinos nunca aceptarán negociar. Los críticos están en lo cierto acerca de las improbables perspectivas de un acuerdo en un futuro cercano. Pero eso hace que la administración de Trump sea diferente de sus predecesores, ¿cómo? El Secretario de Estado de Estados Unidos, John Kerry, desperdició más de un año de la administración Obama tratando en vano de impulsar las conversaciones de paz, un esfuerzo quijotesco que incluso sus propios negociadores sabían que no tendría éxito. ¿Es ese el punto de referencia con el que se juzgará a Trump? Si es así, terminará fracasando mucho más barato.
La incómoda verdad que Washington está empezando a admitir gradualmente es que el conflicto israelí-palestino no se resolverá, de hecho, con una “solución de dos Estados”. Puede que alguna vez lo haya sido, y falanges de negociadores de más de medio siglo han intentado todo lo que han podido para conseguirlo. Pero las partes locales en el conflicto nunca estuvieron listas. El momento nunca fue aprovechado, y en algún momento del camino la oportunidad pasó.
Durante la campaña electoral israelí en septiembre, el Primer Ministro Benjamin Netanyahu anunció su intención de “aplicar la soberanía israelí sobre el Valle del Jordán y la zona del norte del Mar Muerto tras el establecimiento del próximo gobierno”. Para los oídos de una diplomacia yanqui criada en los sueños de Oslo, esto sonaba como los desvaríos de un extremista de derecha. Pero incluso los rivales centristas de Netanyahu piden que se mantenga el Valle del Jordán, una Jerusalén unida, y que Israel controle los principales bloques de asentamientos.
No es obvio cómo los Estados Unidos deben lidiar con esta nueva realidad, y los planes de la administración Trump para resolver el problema no tienen más probabilidades de éxito que los de sus predecesores. Pero dale al presidente lo que se merece. Mira a Oriente Medio como cualquier otra región y respeta el poder. Sin las cegueras ideológicas de los procesadores de paz profesionales, ha reconocido que el problema palestino no es una preocupación estratégica importante de Estados Unidos y esencialmente ha delegado su manejo a las partes locales directamente involucradas. Puede ver que Israel, después de haber conquistado las zonas de maniobras que sus enemigos utilizaban regularmente para atacarla, nunca las devolverá todas. Observando una tripolaridad regional emergente, ha arrastrado a dos de los polos, Israel y Arabia Saudita, a una alianza de facto para contener al amenazante tercer polo, Irán. En resumen, parece estar adoptando una versión actualizada de la política de los “dos pilares” de Oriente Medio que Washington adoptó en la década de 1970, con Israel ocupando el lugar de Irán como segundo pilar.
Esto puede hacer avanzar los intereses de Estados Unidos de manera efectiva a largo plazo, y puede que no. Pero la idea de que el enfoque de la administración es una parodia de diplomacia profesional por parte de un puñado de vagabundos aficionados es solo una historia que los veteranos de guerras perdidas cuentan para consolarse a sí mismos.