Estados Unidos está en guerra económica con China. No ha sido necesaria ninguna declaración formal del Congreso. Sin embargo, la administración Biden ha impuesto restricciones draconianas al acceso de China a los chips semiconductores, mientras que el Congreso ha aprobado importantes subvenciones para la industria de los chips.
Desgraciadamente, este tipo de “política industrial”, favorita de los políticos ambiciosos de todo el mundo, tiene pocas probabilidades de salir bien. La “inversión” dirigida por el gobierno no logró impulsar a Japón más allá de Estados Unidos hace décadas. Hasta ahora, las empresas respaldadas por el gobierno no han proporcionado una superioridad de chips a China. Es poco probable que el aumento de los desembolsos de EE.UU. para la industria consiga mejores resultados.
Hace medio siglo, la República Popular China estaba aislada y empobrecida, y constituía una amenaza para pocos pueblos aparte del suyo. Hoy, la RPC se ha impuesto de forma espectacular en el mundo. Las ambiciones geopolíticas de Pekín se han ampliado en consecuencia.
China plantea un desafío único a Estados Unidos, a diferencia del de Japón u otros aspirantes a la influencia mundial. El Partido Comunista Chino (PCC) es leninista, si no marxista, y está decidido a gobernar todo y a todos en la RPC. Un Estado cada vez más totalitario se asienta sobre una gran economía, capaz de reclutar empresas y riquezas nominalmente privadas para fines agresivos.
Pekín ha utilizado medios justos y sucios para adquirir tecnología occidental. No es de extrañar que, a pesar de su avance hacia el mercado, China haya mantenido durante mucho tiempo una fuerte influencia estatal en la economía. Entre los ejemplos se encuentran las empresas públicas de alto nivel de empleo respaldadas por los bancos estatales y otras políticas preferenciales. Los socios comerciales de la RPC han presionado en general a Pekín para que reduzca esas ayudas y se acerque al mercado, aunque incluso los Estados nominalmente liberales de Occidente también emplean subvenciones industriales determinadas políticamente.
China está gastando mucho para hacerse con el control de las tecnologías punteras. Ante el creciente debate sobre el “desacoplamiento”, cada vez son más los gobiernos que responden con sus propias políticas industriales. Incluso las naciones económicamente abiertas intentan a veces promover a los “ganadores” para que superen a sus competidores. Los críticos de la RPC presionan cada vez más a los gobiernos nominalmente liberales para que imiten el enfoque de Pekín y subvencionen las industrias críticas.
Tradicionalmente, la política industrial ha sido un instrumento de la política nacional, no de los aliados. Hace cuarenta años, algunos estadounidenses temían que Japón superara económicamente a Estados Unidos. Eso habría sido embarazoso para Washington, pero no catastrófico. (En 1991 apareció un libro en el que se predecía un conflicto con Tokio, pero el volumen era atípico). Sin embargo, la economía de Japón pronto se estancó, disipando esas preocupaciones. En la actualidad, varios amigos de EEUU en Asia Oriental emplean elementos de política industrial con poca reacción por parte de Washington.
Aun así, a lo largo de los años, Estados Unidos ha ofrecido diversos grados de apoyo a la industria. Hace una década, la administración Obama creó un programa para imitar el apoyo industrial alemán. La iniciativa sobrevive, pero sin mucho énfasis ni logros, al parecer.
Como el proceso de innovación continúa, hay industrias esenciales que utilizan tecnologías pioneras que todos los países querrían dominar. Los beneficios económicos de hacerlo son evidentes. En un orden de mercado liberal, quedarse atrás puede ser incómodo y costoso, pero no es geopolítico. Todas las naciones no pueden ser el número uno. Tampoco hay ninguna razón para creer que una mayor intervención económica del gobierno, al mismo tiempo omnipresente y contraproducente en todo el mundo, produciría mejores resultados económicos generales.
Por supuesto, desde la Segunda Guerra Mundial, al menos, y quizás antes, Estados Unidos ha esperado estar a la cabeza. Ganó la carrera tecnológica con la Unión Soviética. Y estaba muy por delante de China cuando ésta entró en el mercado mundial. Los estadounidenses podían consolarse de que, incluso cuando la RPC crecía, era mejor en la imitación que en la innovación. Pero ya no.
Además, a diferencia de Japón, China no sólo desafía a países individuales, sino al orden liberal en general. Su Estado leninista puede promover y aprovechar las “victorias” tecnológicas. Pekín no tendría muchos reparos en utilizar cualquier ventaja, sea cual sea, en su beneficio geopolítico. Aunque el peor de los casos no se produzca, con los rumores de conflicto que ahora abrasan la relación sino-estadounidense, los avances económicos y tecnológicos podrían convertirse en armas de guerra.
La inteligencia artificial, las redes celulares de banda ancha (ahora la quinta generación), la robótica y los chips semiconductores han recibido mucha atención estos días. Todos ellos son importantes y están respaldados por los defensores de las subvenciones, especialmente los miembros de las industrias correspondientes. El Congreso de EE.UU. aprobó recientemente la Ley CHIPS de 2022, que proporcionó 52.000 millones de dólares para la producción de chips y más de 200.000 millones para la investigación en varias áreas críticas. La medida, ampliamente alabada como una victoria bipartidista, fue duramente criticada por los defensores del mercado como un pago a intereses especiales.
Otros países relativamente liberales también intentan atraer a los fabricantes de chips; por ejemplo, el Reino Unido imagina estar a la altura de Taiwán y su próxima generación de chips. (Incluso los amigos se pelean cuando compiten enérgicamente por el mismo mercado: Los europeos, los surcoreanos y otros han criticado duramente las nuevas subvenciones estadounidenses a los coches eléctricos. Algunos funcionarios extranjeros han llegado a calificar la medida de “traición”).
No está claro si la Ley CHIPS es una medida puntual, un elemento de una política industrial informal o el inicio de algo más amplio y sistemático, pero la presunta amenaza de China ha dado lugar a una votación bipartidista en un Congreso por lo demás muy dividido. Y sus partidarios quieren que esto sea sólo el principio. Brian Deese, Director del Consejo Económico Nacional del Presidente Joe Biden, declaró al New York Times que “La cuestión debe pasar de por qué perseguimos una estrategia industrial a cómo la perseguimos”. Y añadió: “Esto nos permitirá configurar realmente las reglas de dónde se produce la innovación más puntera”.
Incluso los liberales clásicos reconocen que las exigencias de la seguridad nacional requieren a veces abandonar, o al menos flexibilizar, los principios del mercado. Adam Smith, autor de La riqueza de las naciones, permitió la necesidad de Gran Bretaña de mantener una industria naval. Sin embargo, estos defensores del mercado también advierten que la seguridad nacional se utiliza con demasiada frecuencia como excusa para las políticas económicas mercantilistas. De hecho, los semiconductores, aunque son un insumo de importancia crítica para los bienes de consumo y militares por igual, demuestran este fenómeno, así como el fracaso de la toma de decisiones económicas politizadas. Cuanto más amplia sea la participación del gobierno, más pobres serán los resultados.
Por ejemplo, el halcón del comercio Clyde Prestowitz alabó al muy anticuado Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón por el temprano éxito de esa nación en la producción de chips: “El MITI envió instrucciones escritas a los principales usuarios de chips de Japón diciéndoles que compraran japoneses. El MITI ordenó a los bancos japoneses que pusieran a disposición de los inversores capital barato para invertir en semiconductores. El Ministerio de Finanzas de Japón intervino en los mercados internacionales de divisas para mantener un yen débil frente al dólar, reduciendo el precio de las exportaciones japonesas y viceversa.” Sin embargo, el historial del MITI estaba muy inflado. Además, Tokio perdió hace tiempo su ventaja inicial, y no es un factor importante en los cálculos actuales.
Además, la RPC ha obtenido poco por el tsunami de dinero que ha volcado en los semiconductores. El programa de Pekín es ambicioso, de gran alcance y bien financiado. China gasta más en política industrial que cualquier otra nación e incluso más de lo que dedica a la defensa (militar). De hecho, algunos observadores creen que las subvenciones reflejan principalmente un intento de reforzar la vacilante productividad. Una revisión de la política industrial de la ciudad descubrió que “los favores financieros se dirigen desproporcionadamente a las empresas deficitarias, más grandes, más antiguas y menos productivas”.
A pesar de hacer de los chips semiconductores una de las principales prioridades, China va dos generaciones por detrás de Estados Unidos y sólo representa una parte marginal de los chips en valor. Los principales avances de ese país se han producido en los chips de gama baja. Muchas empresas, algunas fuertemente subvencionadas, han cerrado. Además, los responsables del programa están siendo investigados por corrupción. Este último asunto es especialmente embarazoso, ya que se ha producido en medio de la gran campaña anticorrupción de Pekín. Incluso la política de cero-COVID de la RPC ha surgido como una barrera para la esperanza de China de superar a Estados Unidos en este ámbito. (Esto no quiere decir que las empresas chinas no hayan tenido éxito, sino que los costes parecen superar con creces los beneficios).
¿Podría la mezcla adecuada de abundancia de yuanes y sermones ideológicos, quizá mezclados con amenazas de cárcel, dar un giro al programa de China? Sin duda, el secretario general del PCCh, Xi Jinping, hará todo lo posible, pero está reconstituyendo los controles ideológicos sobre la economía. Es probable que eso resulte aún peor que las exacciones de la administración Biden. Lincicome duda que el aumento de la autoridad de los funcionarios del partido promueva la innovación: “La política industrial tiene probablemente gran parte de la culpa del estado actual de la industria china de semiconductores, que se caracteriza por una mala distribución de los recursos, una aplicación ineficaz, la corrupción y una importante escasez de capital humano, así como una fuerte dependencia de empresas estatales bien financiadas pero poco competitivas”.
Con un enfoque mucho más orientado al mercado, Estados Unidos se ha mantenido muy por delante de la RPC. Y sin subvenciones masivas de gobiernos de todo tipo, la escasez de chips de 2020 se convirtió en los excedentes de chips de 2022. ¿Y ahora qué? Los funcionarios de la administración Biden planean seguir la política en la aplicación de la Ley CHIPS. La secretaria de Comercio, Gina Raimondo, entonó: “Hay muchas ataduras y muchas protecciones para los contribuyentes”. Las ataduras políticas no son un buen augurio para la productividad económica.
De hecho, el Departamento de Comercio ya ha establecido condiciones no relacionadas con el propósito del proyecto de ley de garantizar el rápido desarrollo de chips de alta calidad: “El Departamento espera dar preferencia a los proyectos que incluyan paquetes de incentivos estatales y locales que maximicen la competitividad local, inviertan en la comunidad circundante y den prioridad a amplios beneficios económicos” y a aquellos en los que los solicitantes “aporten pruebas de inversiones significativas en los trabajadores y la comunidad, incluyendo compromisos de instituciones educativas para la formación de los trabajadores, con compromisos específicos para los grupos desfavorecidos”. Por muy loables que sean estos objetivos, es más probable que obstaculicen que estimulen la producción de chips en Estados Unidos.
Por último, Pekín no desarrolla su política de forma aislada. La RPC aumentó su apoyo a la industria tras la crisis financiera de 2008, que se consideró un descrédito del modelo económico estadounidense. En la actualidad, los líderes chinos siguen despreciando las políticas económicas de Washington, que consideran, correctamente, cada vez más diseñadas para frenar, si no detener, el ascenso de la RPC. Es cierto que la desconfianza mutua podría ser demasiado grande para lograr una contención mutua. Sin embargo, sucumbir a una política cara y mala sin explorar primero alternativas diplomáticas para forjar un alto el fuego de las subvenciones es una tontería.
China plantea un serio desafío a Estados Unidos, pero una guerra económica total probablemente sea más perjudicial que el problema. Al igual que las guerras reales, los conflictos económicos suelen acabar de forma inesperada y mal, y en este caso Washington podría encontrarse luchando sin aliados. Intentar castigar a Pekín también perjudicará a los productores estadounidenses. A pesar de poseer una economía más fuerte y avanzada, es probable que los estadounidenses acaben pagando un alto precio si los aparatos políticos de Washington acaban controlando el futuro de la industria de los chips.