En noviembre, el presidente francés Emmanuel Macron le dijo a The Economist que la OTAN carecía tanto de dirección que estaba sufriendo “muerte cerebral”. El comentario provocó críticas de funcionarios europeos y estadounidenses, pero cuando los líderes de los estados miembros de la OTAN se reunieron en Londres el 4 de diciembre, las palabras de Macron sirvieron de catalizador. De hecho, como dijo Macron después de la cumbre, sus comentarios fueron como un gigantesco “rompehielos”, haciendo mucho ruido, pero abriendo el camino para que la alianza avance.
La alianza tiene mucho con lo que lidiar. Tiene que lidiar con una Rusia resurgente, una China en ascenso, el terrorismo continuo en Afganistán y en otros lugares, y el imperativo de mantenerse al día con los avances de la tecnología militar. Jens Stoltenberg, secretario general de la OTAN, aprovechó la ocasión de la reunión de Londres para iniciar un proceso de revisión, en el que la alianza determinaría cómo enfrentará las nuevas realidades del siglo XXI.
El momento recuerda al de 1966. Ese año, el “rompehielos” francés vino de la mano de Charles de Gaulle, quien retiró a Francia de la estructura de mando militar de la OTAN, alegando que las obligaciones con la OTAN afectaban a la soberanía nacional de Francia. Posteriormente el ministro de Asuntos Exteriores belga, Pierre Harmel, llevó a cabo una revisión consultiva y presentó sus conclusiones al Consejo de Ministros de la OTAN. El Informe Harmel de 1967 elaboró la filosofía que guiaría a la OTAN durante los siguientes cincuenta años: la alianza seguiría un enfoque de “doble vía”, combinando una fuerte disuasión militar con la voluntad de abrazar la distensión y el diálogo con la Unión Soviética.
La alianza se ha enfrentado a retos cada vez mayores en los últimos años. En 2014, la OTAN respondió simultáneamente a la toma de Crimea por parte de Rusia y al surgimiento del Estado Islámico en Siria e Irak, estableciendo capacidades de respuesta rápida para Europa y proporcionando alerta y control aéreo cerca del espacio aéreo sirio. Pero no basta con ser ágiles en el manejo de las amenazas actuales. La OTAN debe prepararse para las amenazas del mañana, cuando la dinámica puede ser más compleja que la de las superpotencias del siglo XX. Planificar para un mundo así indicará que la alianza está lejos de la muerte cerebral.
¿HABLAR CON RUSIA?
Desde que Rusia invadió Ucrania en 2014, la OTAN ha tenido que adaptarse a la posibilidad de una futura agresión de Moscú. En la cumbre de 2016 en Varsovia, la OTAN ideó cuatro grupos de batalla multinacionales con un total de unos 4.500 soldados. Sólo un año más tarde, la alianza desplegó estos grupos en los países bálticos y en Polonia. Los líderes de la cumbre de Londres acordaron seguir construyendo capacidades militares que pondrían al Kremlin sobre aviso de que la OTAN tiene la intención de defenderse de cualquier incursión.
En los años posteriores a la toma de Crimea por parte de Rusia, la OTAN ha hecho hincapié en dicha disuasión, mientras que el diálogo con Moscú ha pasado a un segundo plano. El “no business as usual” con Rusia se ha convertido en la política estricta de la alianza. El Consejo OTAN-Rusia presenta una de las pocas excepciones. Bajo la égida de ese organismo, los líderes de la OTAN siguen reuniéndose con funcionarios rusos, pero sobre todo con el objetivo de recordar a Rusia la gravedad de sus acciones en Ucrania. Las reuniones son poco frecuentes y no abordan problemas inmediatos.
Algunos miembros de la OTAN, entre ellos Macron, creen que ha llegado el momento de una mayor distensión. Rusia es uno de los grandes actores geoestratégicos, afirma el presidente francés, y no puede mantenerse al margen de la mesa. Pero no todos los aliados de la OTAN están de acuerdo. Entre los disidentes se encuentran Polonia, los países bálticos y, al menos hasta ahora, los Estados Unidos. Sin embargo, la diplomacia ruso-estadounidense muestra signos de calentamiento. La visita del ministro ruso de Asuntos Exteriores, Sergey Lavrov, a Washington el 10 de diciembre fue un posible presagio de una nueva disposición estadounidense a trabajar con Moscú.
Si la OTAN elige la ruta de Macron y trata de renovar las relaciones con Rusia, la alianza debe tener cuidado para que sus acciones no se interpreten como una recompensa a Moscú por su comportamiento agresivo. También tendrá que incorporar a sus miembros reticentes. La mejor manera de lograr estos fines es que la OTAN centre sus esfuerzos en el control de armas. Después de todo, todos los estados miembros de la OTAN tienen interés en reducir la amenaza nuclear.
A principios de este año, por ejemplo, los aliados de la OTAN consultaron estrechamente sobre la violación por parte de Rusia del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio. Tras meses de duro trabajo y cuidadosa consideración de la inteligencia, los estados miembros acordaron unánimemente que el misil ruso 9M729 no cumplía con los términos del tratado. Una alianza capaz de alcanzar tal consenso puede también desarrollar una agenda compartida y positiva sobre la política de control de armas. La OTAN podría entonces desempeñar un papel crucial en las futuras negociaciones entre Washington y Moscú sobre las ojivas nucleares tácticas, un objetivo a largo plazo de la administración Trump. Estas discusiones tendrán que incluir a los aliados de la OTAN porque algunas ojivas tácticas están desplegadas en los Estados miembros, y Rusia y Estados Unidos necesitarán la cooperación de esos Estados para aplicar medidas de verificación en las instalaciones nucleares.
CHINA EN EL HORIZONTE
En la cumbre de Londres, los líderes reconocieron que el creciente poderío de China presenta tanto desafíos como oportunidades para la alianza. China no es un actor militar activo en el área de operaciones de la OTAN, pero tampoco es un socio asiático benigno con el que la OTAN pueda trabajar fácilmente (como, por ejemplo, Japón o Corea del Sur). La OTAN debe estar preparada para coordinarse con China cuando hacerlo sea mutuamente beneficioso, pero también debe sopesar los intereses de los Estados miembros frente al creciente poder global de China.
Los países de la OTAN tienen razones para ser ambivalentes respecto al ascenso de China. Por una parte, Pekín ha desempeñado un papel estabilizador en algunas zonas de conflicto y tensión internacional. Por ejemplo, China ayudó a reprimir la piratería frente a las costas de Somalia en 2015, y fue un signatario crucial del acuerdo nuclear con Irán en 2015. Por otro lado, China ha adquirido instalaciones portuarias dentro de los Estados miembros europeos de la OTAN, y Huawei, una empresa china, domina el mercado europeo de las telecomunicaciones 5G. En caso de crisis, ¿qué podría implicar para Europa el control chino sobre dichas infraestructuras? China es una potencia que ya ha entrado en el espacio de la alianza y merece la atención de la OTAN como tal.
En lo que respecta a China, al igual que en el caso de Rusia, la OTAN tiene un papel constructivo que desempeñar en beneficio de todos. Por ejemplo, China se está involucrando cada vez más en las operaciones internacionales de mantenimiento de la paz. Todos los implicados se beneficiarán si la OTAN ayuda a entrenar a las fuerzas de mantenimiento de la paz chinas para que protejan a los civiles en las zonas de conflicto armado de acuerdo con los más altos estándares internacionales.
CAMBIOS EN AFGANISTÁN
Ningún plan para el futuro de la OTAN estaría completo sin una visión de paz en Afganistán. La alianza dirige una misión en ese país llamada Apoyo Resoluto, con el fin de entrenar, asesorar y ayudar a las fuerzas afganas. Sólo en el último mes, Zalmay Khalilzad, el embajador de Estados Unidos en el país, ha retomado las negociaciones con el Talibán que se habían estancado anteriormente. La OTAN puede esperar que la situación en el terreno en Afganistán cambie como resultado.
El éxito de las negociaciones entre Estados Unidos y el Talibán podría allanar el camino para un proceso de paz y reconciliación en toda regla. Pero para llegar a eso, el país tendrá que mantener primero conversaciones intraafganas que pongan sobre la mesa al gobierno afgano y a los talibanes, y que incluyan a las minorías y a las mujeres. La OTAN ha estado consultando con Khalilzad y su equipo, y viceversa, en el esfuerzo por llegar a ese punto.
La OTAN debe definir el papel que pretende desempeñar tanto en la lucha contra los grupos terroristas como en el proceso de paz y reconciliación que seguirá a las conversaciones intra-afganas. Los líderes militares de la OTAN ya están haciendo planes para diversas eventualidades, ya sea que el proceso de paz termine con una reducción del número de tropas o con la continuación de la misión de entrenamiento, asesoramiento y asistencia. Cualesquiera que sean los términos de la paz, la alianza debe considerar cómo va a controlar la creciente fuerza del Estado Islámico en Afganistán y evitar que se extienda a nuevos territorios como Asia Central. Si se le pide a la OTAN que sea garante de la paz, tendrá que coordinarse con las potencias regionales interesadas, China, Pakistán, Rusia y los Estados de Asia Central, para asegurar que se implemente el acuerdo de paz. Como garante, la OTAN también puede tener que ayudar a crear un entorno estable para el flujo de ayuda al desarrollo de organizaciones como el Banco Mundial y la Unión Europea.
MEJORAR O PERECER
Durante la mayor parte de su existencia la OTAN ha disfrutado de una superioridad global casi inigualable en tecnología militar. La alianza siempre buscó la vanguardia, manteniéndose muy por delante de sus competidores. Estados Unidos, con fuertes inversiones, lideró el camino. Pero esa ventaja está ahora en peligro, con figuras como Jeff Bezos diciendo a los líderes del Pentágono que Estados Unidos corre el riesgo de quedarse atrás de China en el campo de la tecnología espacial.
¿Cómo puede la OTAN conservar la ventaja que ahora corre el riesgo de perder? Los Estados miembros deben asumir la responsabilidad de mantener el ritmo de las innovaciones a nivel nacional. Pero la OTAN debe estar preparada para garantizar que ningún país miembro se quede atrás. Ese compromiso es más difícil de cumplir con los países más pequeños de la OTAN, algunos de los cuales no tienen los recursos para mantenerse al día en los últimos avances militares. Pero la OTAN invierte en igualar estas diferencias. Por ejemplo, el Mando Aliado de Transformación de Norfolk (Virginia) convoca a todos los aliados para discutir el desarrollo y uso de nuevas tecnologías militares. Los programas conjuntos de adquisición de armas desarrollados en la sede de la OTAN también ayudan a los Estados miembros a adquirir nuevas armas y a participar en las nuevas tendencias tecnológicas. La OTAN debe seguir impulsando la inclusión de tantos aliados como sea posible en los proyectos de adquisición conjunta, porque ese proceso permite a los estados miembros aprender con la práctica en la arena de la alta tecnología.
Los planificadores de la OTAN tendrán que evaluar las nuevas tecnologías, como la inteligencia artificial, para determinar qué ventajas militares pueden ofrecer y con qué riesgos. Y la alianza tendrá que idear procedimientos de adquisición lo suficientemente eficientes como para que los aliados puedan adquirir la tecnología antes de que quede obsoleta (el software resulta especialmente problemático a este respecto). Los Estados miembros soportan la mayor parte de la carga de la actualización de sus ejércitos, pero la OTAN tiene la responsabilidad de hacer que todos los aliados avancen juntos.
UN NUEVO CONCEPTO
En el centro del Informe Harmel, hace más de 50 años, había una creencia fundamental sobre la responsabilidad de la OTAN: como alianza defensiva, la OTAN existía no solo para mantener el statu quo, sino también, en la medida en que las circunstancias lo permitían, para cambiarlo. En ese momento, tal imperativo significaba que la OTAN perseguiría una fuerte disuasión y defensa, incluso estando preparada para el diálogo y la distensión. La alianza estaba preparada para adaptarse rápidamente a las circunstancias cambiantes.
El Informe Harmel es igual de relevante hoy en día y la OTAN debe ver su misión de manera similar. Entre las prioridades discutidas en Londres, a las que la OTAN debe responder y adaptarse, están Rusia, China, Afganistán y la competencia tecnológica. Pero la alianza debe considerar también otras prioridades que no se discutieron en Londres. El cambio climático creará escasez de recursos e impulsará la migración. El estancamiento económico y la falta de empleos en los países en desarrollo llevará a los jóvenes a la calle y alimentará la radicalización política, lo que llevará al extremismo y al terrorismo en algunos casos.
Las exigencias de cada día suelen enturbiar la visión a largo plazo de la sede de la OTAN. El proceso de revisión estratégica iniciado en Londres promete cortar esa niebla con prioridades autorizadas para el futuro cercano de la alianza. Los Estados miembros deben utilizar la revisión para ayudar a diseñar un nuevo Concepto Estratégico, el documento oficial que describe el propósito y los objetivos de la OTAN.
El último Concepto Estratégico tiene casi una década de antigüedad, redactado antes de que Rusia se apoderara de Crimea y el ISIS estableciera su califato. La tarea de conseguir que los Estados miembros acepten uno nuevo puede resultar ardua, pero la OTAN puede aprovechar la experiencia diaria de la creación de consensos, que le ayudará a forjar un nuevo Concepto Estratégico. Con un nuevo documento establecido, los aliados de la OTAN pueden empezar a centrarse en el trabajo que tienen por delante.
Fuente: Foreign Affairs