Recientes informes de los medios de comunicación indican que la administración Biden está considerando seriamente volver a comprometerse con la UNESCO y restaurar su estatus de miembro de pleno derecho de la organización. Los mismos informes se refieren al hecho de que Estados Unidos está instando a Israel a dar un paso similar.
Así lo ha confirmado recientemente la representante permanente de Estados Unidos ante la ONU, la embajadora Linda Thomas-Greenfield, que ha expresado su apoyo a esta medida, alegando que sería más fácil influir en la organización desde dentro que desde fuera: “Desde la retirada de Estados Unidos de la UNESCO, hemos visto que muchos de nuestros adversarios han explotado realmente el vacío que dejamos para promover su propia agenda autoritaria en la organización. Y no creemos que eso sea del interés de Estados Unidos o de Israel”.
Estas conversaciones de acercamiento a la UNESCO se producen cuatro años después de que tanto Estados Unidos, bajo el mandato del ex presidente Donald Trump, como Israel se retiraran de la organización en 2018, alegando un sesgo anti Israel, y siete años después de que el ex presidente Barak Obama suspendiera el pago de las cuotas de los miembros en 2011, cuando la organización votó por abrumadora mayoría la concesión del estatus de Estado miembro de pleno derecho a los palestinos.
Esta resolución generada políticamente, similar a otras resoluciones de este tipo adoptadas por la mayoría automática en la ONU y sus organismos especializados, ignoró el simple hecho de que no existe ningún Estado palestino y ningún Estado palestino es miembro de la ONU. Por el contrario, la Resolución 67/19 (2012) de la Asamblea General de la ONU, que sirvió de base para conceder el estatus de miembro de pleno derecho a los palestinos en la UNESCO, no estableció un Estado palestino, sino que se limitó a elevar su categoría a “Estado observador no miembro en las Naciones Unidas”.
Por lo tanto, la concesión del estatus de miembro de pleno derecho no era compatible con los requisitos de la Constitución de la UNESCO de 1945, que se refiere específicamente, en su segundo artículo, a la pertenencia de pleno derecho sólo de los Estados miembros en la ONU.
La suspensión del pago de las cuotas de Estados Unidos y su posterior decisión de abandonar la organización fue el resultado de la legislación del Congreso -la Ley de Asignación de Operaciones Extranjeras, Financiación de las Exportaciones y Programas Conexos de 1994- que “prohíbe las contribuciones voluntarias o las cuotas a las Naciones Unidas o a cualquier organización afiliada que conceda la condición de miembro de pleno derecho como Estado a cualquier grupo que no tenga los atributos internacionalmente reconocidos de la condición de Estado”.
Así, esta legislación prohíbe las contribuciones de Estados Unidos a la ONU o a cualquiera de sus organismos especializados que concedan la condición de Estado a los palestinos. En consecuencia, los pagos de Estados Unidos a la UNESCO (incluida una deuda de 542 millones de dólares) fueron detenidos por la administración Obama en 2011, lo que supuso el fin de los derechos de voto de Estados Unidos en la organización. Finalmente, durante la administración Trump en 2018, Estados Unidos decidió abandonar la organización.
Para que Estados Unidos volviera a comprometerse con la UNESCO, el Congreso tendría que anular esa legislación o conceder una exención.
Evidentemente, alentados por las ideas de la administración Biden de volver a la UNESCO, el Comité de Asignaciones del Senado del Congreso presentó recientemente una legislación para anular la ley anterior7 si la administración y el Congreso creen que volver a unirse a la UNESCO permitiría a Washington contrarrestar la influencia china o promover otros intereses estadounidenses.8 Para convertirse en ley, el proyecto de asignaciones que contenga la anulación tendría que ser aprobado tanto por el Senado como por la Cámara de Representantes, y no ha habido ninguna indicación por parte de los líderes del Congreso sobre si esa votación podría tener lugar y cuándo. No es probable que la cuestión se plantee antes de las polémicas elecciones al Congreso del próximo año. Los demócratas tienen actualmente una escasa mayoría en ambas cámaras.
La oposición de Israel a la UNESCO
La concesión de la condición de Estado de pleno derecho a los palestinos es también uno de los problemas de Israel con la UNESCO, además de la creciente politización, la hostilidad y la flagrante parcialidad contra Israel, en franca violación de los propósitos y funciones básicas de la UNESCO, tal como se establece en las disposiciones iniciales de su Constitución (artículo I (1)), según las cuales: “La Organización se propone contribuir a la paz y a la seguridad estrechando, mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones, a fin de asegurar el respeto universal a la justicia, a la ley, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales que sin distinción de raza, sexo, idioma o religión, la Carta de las Naciones Unidas reconoce a todos los pueblos del mundo”.
Esta aguda politización y el socavamiento de sus propósitos y funciones básicas están tipificados por una serie de resoluciones de la junta ejecutiva de la organización que niegan los vínculos judíos con los lugares más sagrados del judaísmo en Jerusalén.
Del mismo modo, en una resolución de 2016, el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO registró la tumba bíblica de los Patriarcas (Abraham, Isaac y Jacob), situada en Hebrón, en nombre del “Estado de Palestina” al inscribirla en su “Lista del Patrimonio Mundial en Peligro”. Dado que la Tumba también alberga la “Mezquita de Ibrahimi (Abraham)”, la inscripción de la UNESCO se centró principalmente en la historia islámica del sitio, más que en su anterior historia judía.10
Implicaciones políticas y jurídicas de la reincorporación a la UNESCO
La reincorporación a la UNESCO supondría un reconocimiento legal indirecto por parte de Estados Unidos e Israel de la pertenencia de Palestina como Estado de pleno derecho a la organización. Esto no estaría de acuerdo con el derecho internacional, que no reconoce que los palestinos cumplan los requisitos para ser un Estado.
La reincorporación a la UNESCO se percibiría como un reconocimiento de los esfuerzos palestinos por conseguir la condición de Estado fuera del marco de las negociaciones con Israel, en la medida en que implica un prejuicio sobre la cuestión de la condición de Estado de Palestina, a pesar de la ausencia de un acuerdo de estatus permanente entre Israel y los palestinos.
En este contexto, Israel ha insistido constantemente en que la creación de un Estado palestino sólo podría basarse en términos y condiciones que respondan a las preocupaciones israelíes.
Por consiguiente, el hecho de que Estados Unidos e Israel se reincorporen a la organización, y con ello reconozcan indirectamente un Estado palestino, envía el mensaje a los palestinos de que no tienen que cumplir su obligación de los Acuerdos de Oslo de negociar con Israel para hacer realidad sus ambiciones, lo que disminuye la probabilidad de que se celebren negociaciones y, por consiguiente, prolonga y agrava el conflicto israelo-palestino.
Desde el punto de vista jurídico, cualquier regreso de Israel y/o Estados Unidos a la UNESCO y el consiguiente reconocimiento implícito de Palestina eludiría y violaría la premisa fundamental de los Acuerdos de Oslo, que postulaban que el estatus permanente del territorio, así como la resolución de cuestiones controvertidas -como el estatus de Jerusalén, los refugiados y los asentamientos- sólo se lograrían mediante la negociación entre Israel y la OLP.
Del resultado de estas negociaciones dependería la creación de un Estado palestino o de cualquier otro marco político, como una federación, una confederación o cualquier otra combinación.
Además, el reconocimiento de un Estado palestino antes de que dicha entidad cumpla los criterios de estatalidad equivaldría a un reconocimiento prematuro, que también es incompatible con el derecho internacional.
Sobre todo, la reincorporación a la UNESCO sería interpretada por los palestinos como una luz verde para seguir participando en el terror y en la deslegitimación de Israel, incluyendo su fomento y propagación del terrorismo a través de su política de “pagar por matar”, mediante la transferencia de fondos a los palestinos y sus familias que han llevado a cabo ataques terroristas contra israelíes.
A la luz de numerosos informes y estudios que han descubierto que los planes de estudio y los libros de texto en todas las instituciones educativas gestionadas por la Autoridad Palestina defienden y glorifican el terrorismo y el antisemitismo16 , la concesión del reconocimiento de facto de un Estado palestino sin rectificar estas políticas problemáticas será percibida por los dirigentes palestinos como un estímulo y una sanción a estas políticas educativas, sin aplicar las reformas necesarias para avanzar en la paz en la región.
Por último, el regreso de Estados Unidos/Israel a la UNESCO sentaría un precedente tóxico para otras organizaciones internacionales e inevitablemente serviría de precedente para aceptar la pertenencia de los palestinos a otros organismos y agencias de la ONU.
Politización de la UNESCO
La reincorporación a la UNESCO implicaría la aceptación por parte de Estados Unidos e Israel de la plétora de resoluciones antiisraelíes generadas políticamente que han sido adoptadas por diversos órganos constituyentes de la UNESCO.
De hecho, tal y como subraya la ONG UN Watch, la UNESCO aprobó un total de 47 resoluciones entre 2009 y 2014, 46 de las cuales iban dirigidas contra Israel y sólo una criticaba a Siria. Ninguna de estas resoluciones hacía referencia a las violaciones de los derechos humanos, la educación y la cultura por parte de países como Corea del Norte, Irán, China, Rusia, Venezuela, Cuba, el ISIS o cualquiera de los demás regímenes culturalmente destructivos del mundo.
Por lo tanto, volver a formar parte de la UNESCO en este momento se consideraría como una sanción a la propia negligencia de la UNESCO en sus funciones y propósitos, a saber, “contribuir a la paz y a la seguridad fomentando la colaboración entre las naciones por medio de la educación, la ciencia y la cultura”, como se establece en el artículo 1 de su Constitución.
Conclusión y recomendaciones
Es evidente que cualquier intención de Estados Unidos de volver a formar parte de la UNESCO e instar a Israel a seguir su ejemplo sería una idea notablemente pobre y desacertada e incompatible con las políticas declaradas. También socavaría los fundamentos del proceso de negociación de paz acordado del que Estados Unidos es signatario.
Tal vez la única forma en que Israel y Estados Unidos podrían volver a formar parte de la UNESCO sin socavar sus propios principios y obligaciones legales, políticos y morales sería en virtud de la reanudación de las negociaciones entre Israel y los palestinos sobre un acuerdo de estatus permanente, cuyo resultado permitiría la plena participación en las organizaciones internacionales.
Una opción alternativa sería que los órganos competentes de la UNESCO resolvieran suspender la condición de miembro de pleno derecho de Palestina y recurrieran al estatus de observador, a la espera del resultado de la negociación de un acuerdo sobre el estatus permanente con Israel que determine el estatus y la gobernanza del territorio.
Dado que la realización de estas opciones parece muy improbable en las circunstancias actuales, la administración estadounidense podría preferir reconsiderar su posición sobre esta cuestión, de acuerdo con sus propias políticas declaradas de apoyo al proceso de paz israelo-palestino, y posponer los pensamientos de volver a la UNESCO antes de la consecución de un acuerdo sobre el estatus permanente.