La propuesta de la administración Trump para las negociaciones trilaterales de control de armas parece estar ganando poca fuerza en Moscú y Beijing, y la era del control tradicional de armas nucleares puede estar llegando a su fin justo cuando surgen nuevos desafíos. Esto no quiere decir que el control de armas deba ser un fin en sí mismo. Proporciona una herramienta que, junto con la combinación correcta de fuerzas de disuasión y defensa y una doctrina adecuada, puede mejorar la seguridad de los EE.UU. y sus aliados y promover la estabilidad.
La aplicación de esa herramienta requerirá superar una variedad de desafíos, no solo en lo que respecta a las armas nucleares, sino también a cuestiones relacionadas, como la defensa contra misiles y los sistemas de ataque convencionales. Los responsables políticos se enfrentan a algunas decisiones difíciles.
ARMAS NUCLEARES
En agosto de 2019, los Estados Unidos se retiraron del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF) de 1987 tras la violación de Rusia. (En términos más generales, el cumplimiento selectivo por parte de Moscú de los acuerdos de control de armas plantea un problema). El Nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas de 2010 (New START) sigue siendo el único acuerdo que limita las armas nucleares de EE.UU. y Rusia. El New START expira en febrero de 2021, pero puede ser extendido por hasta cinco años.
Para los Estados Unidos, la extensión del New START no debería ser una tarea fácil. Rusia está cumpliendo con el tratado. La extensión continuaría los límites de las fuerzas estratégicas rusas, así como el flujo de información sobre esas fuerzas proporcionado por las medidas de verificación del tratado, hasta 2026. La extensión no requeriría que el Pentágono cambie sus planes de modernización estratégica, ya que esos planes fueron diseñados para encajar dentro de los límites del New START.
Moscú ha ofrecido extender el New START, pero la administración de Trump ha sido reacia. En 2017, los funcionarios de EE.UU. dijeron que, antes de considerar el tema de la extensión, querían: 1) ver si Rusia cumplía con los límites del New START, que entró en vigor en febrero de 2018, y 2) completar la revisión de la postura nuclear, que fue publicada el mismo mes. Dos años después, sin embargo, la administración todavía carece de una posición sobre la extensión.
En su lugar, el presidente Trump ha establecido un objetivo inalcanzable: una negociación trilateral con China y Rusia que abarque todas sus armas nucleares. Como escribí recientemente con más detalle, los funcionarios chinos han dicho repetidamente que no a tal negociación, citando la gran diferencia en los niveles de armas nucleares
. La administración Trump hasta ahora no ha ofrecido nada para atraer a Beijing a cambiar su posición.
Además, casi un año después de que el presidente fijara su objetivo, su administración todavía no ha ofrecido una propuesta, ni siquiera un esbozo, de lo que esa negociación trataría de lograr. Ni Washington ni Moscú están dispuestos a aceptar tener el mismo número de armas nucleares que China, pero no es realista pensar que Beijing aceptaría límites desiguales.
Dejando de lado a China, Rusia no está dispuesta a discutir todas las armas nucleares a menos que se cumplan ciertas condiciones (más sobre eso a continuación). La administración Obama buscó una nueva negociación después de la conclusión del New START con el objetivo de incluir todas las armas nucleares de EE.UU. y Rusia. Esa idea nunca ganó fuerza en Moscú.
Si el New START expira en 2021, los Estados Unidos y Rusia probablemente no lanzarán nuevas construcciones importantes, ya que ambos enfrentan verdaderas restricciones en el presupuesto de defensa. Pero sus niveles de ojivas estratégicas desplegadas podrían “aumentar” por encima del número permitido por el New START si los lados añaden ojivas a los misiles balísticos intercontinentales (ICBM) y/o a los misiles balísticos lanzados desde submarinos (SLBM) que actualmente llevan menos ojivas que su capacidad. Con la desaparición del régimen de verificación del New START, los bandos tendrían poca visibilidad de las acciones de los demás en cuanto a la adición de ojivas o el número total de ojivas.
Algunos parecen creer que retrasar la aceptación de la extensión del New START y/o empezar de cero en una nueva negociación podría aumentar la influencia de los Estados Unidos para incluir todas las armas nucleares, incluidas las armas nucleares no estratégicas. No parece ser el caso. Es más probable que el fin de las limitaciones del New START en cuanto a las armas estratégicas desplegadas haga que sea más difícil controlar las armas nucleares no estratégicas o no desplegadas.
DEFENSA CONTRA MISILES
Las condiciones de Rusia para discutir un acuerdo más amplio se centran primero en la defensa de misiles. Las diferencias sobre la defensa con misiles plantean un desafío para el control de armas.
Las actuales defensas con misiles de EE.UU. difícilmente constituyen una amenaza para el número de ojivas rusas de ICBM y SLBM. Sin embargo, Moscú parece temer desde hace tiempo el potencial de la tecnología estadounidense y las posibles defensas con misiles. Los Estados Unidos y Rusia estuvieron cerca en la primavera de 2011 de llegar a un acuerdo sobre una defensa antimisiles cooperativa para Europa, pero no lograron llegar a un acuerdo, después de lo cual la posición rusa sobre la limitación de las defensas antimisiles se endureció. Moscú no mostró ningún interés en una propuesta de EE.UU. para 2013 de un acuerdo ejecutivo sobre la transparencia de la defensa antimisiles, bajo el cual las partes habrían intercambiado información cada año sobre sus números actuales de defensa antimisiles y los números prospectivos mirando hacia fuera cada año durante 10 años.
Moscú parece querer límites legalmente vinculantes en las defensas de misiles. Sin embargo, la revisión de la postura de defensa antimisiles de la administración Trump en 2019 destacó que no debería haber límites negociados en la defensa antimisiles. La defensa antimisiles tiene un fuerte respaldo en el Senado de EE.UU., lo que impide la posibilidad de que un tratado que limite las defensas antimisiles obtenga la aprobación necesaria de dos tercios.
El tema de la defensa antimisiles se volverá más complejo en los próximos años. Como parte de su defensa de medio curso basada en tierra, el ejército de los EE.UU. mantiene 44 interceptores basados en tierra en Alaska y California capaces de interceptar ojivas estratégicas de misiles balísticos, con otros 20 interceptores planeados. En un programa separado, el Pentágono está desarrollando una nueva variante del interceptor de misiles SM-3. Mientras que las variantes actuales (el SM-3 IA y el SM-3 IB) pueden interceptar ojivas de misiles balísticos de alcance intermedio, el Pentágono tiene la intención de probar la nueva variante del SM-3 IIA contra una ojiva ICBM.
Si el IIA del SM-3 demuestra ser capaz de interceptar ojivas de misiles balísticos estratégicos, ello suscitará preocupación en Moscú (y Beijing) por la proliferación de esos interceptores en los buques de guerra estadounidenses, en los emplazamientos de Aegis en tierra en Rumania y Polonia, y en otros lugares. El interés de Rusia en los límites de las defensas contra misiles no haría sino intensificarse, al igual que la vinculación de Moscú de las futuras negociaciones sobre reducción de armas nucleares a una negociación sobre defensa contra misiles.
ATAQUE CONVENCIONAL GUIADO POR PRECISIÓN DE LARGO ALCANCE
Los misiles de crucero lanzados desde el mar (SLCM) y los misiles de crucero lanzados desde el aire (ALCM) que llevan ojivas convencionales nunca se han visto limitados por acuerdos de control de armas. A medida que ha aumentado su precisión, los funcionarios y expertos rusos han expresado su preocupación por que puedan destruir objetivos que anteriormente habrían requerido un arma nuclear y que los Estados Unidos podrían considerar un ataque “estratégico convencional” contra Rusia. No está claro cuán realista es esta preocupación; por ejemplo, ¿una ojiva SLCM de los Estados Unidos armada convencionalmente sería lo suficientemente potente como para inutilizar un silo ruso endurecido de ICBM?
En 2011, los funcionarios rusos comenzaron a vincular los sistemas de ataque convencional guiados por precisión de largo alcance con la cuestión de nuevos cortes de armas nucleares. El Pentágono ha mostrado poco entusiasmo por los límites de estos sistemas convencionales, que son un componente clave de las capacidades de proyección de poder de EE.UU. Puede que Rusia esté empezando a ponerse al día, habiendo demostrado ALCM y SLCM de armas convencionales en Siria, pero el ejército de los Estados Unidos tiene una ventaja numérica significativa.
Como en el caso de la defensa con misiles, la situación con el ataque convencional puede ser aún más compleja. Con la desaparición del Tratado CNI, el Pentágono está desarrollando o planificando varios misiles lanzados desde tierra y armados convencionalmente que habrían sido prohibidos por el tratado. Dos misiles – el misil de ataque de precisión con un posible alcance de 700 kilómetros y un misil de crucero lanzado desde tierra con un alcance de 1.000 kilómetros – casi seguro que se están desarrollando teniendo en cuenta las contingencias europeas. El misil balístico planeado por el Pentágono con un alcance de 3.000-4.000 kilómetros está destinado a la región de Asia y el Pacífico, principalmente para contrarrestar el gran número de misiles chinos de alcance intermedio (la mayoría de los cuales se cree que están armados convencionalmente).
El desarrollo y despliegue de estos misiles estadounidenses – junto con el continuo despliegue por parte de Rusia del misil de crucero de alcance intermedio lanzado desde tierra 9M729, más otros misiles que Rusia podría desarrollar y desplegar como “contraparte” de los nuevos misiles estadounidenses – complicaría aún más el panorama de los ataques convencionales de guía de precisión de largo alcance. Eso, si a su vez se vincula con el control de armas nucleares, impediría la negociación de un nuevo acuerdo de reducción y limitación de armas nucleares.
HIPERSÓNICA, CIBERNÉTICA Y ESPACIAL
Las armas hipersónicas son otro factor complejo para los controladores de armas. Tanto los Estados Unidos como Rusia (así como China) están desarrollando armas hipersónicas, incluyendo vehículos de desplazamiento hipersónicos para montar en misiles balísticos y misiles de crucero hipersónicos. Rusia ha desplegado un pequeño número de vehículos de desplazamiento hipersónico Avangard sobre los misiles balísticos intercontinentales para mejorar su capacidad de superar las defensas de misiles de los Estados Unidos. Estos entran dentro de los límites del New START, pero las futuras armas hipersónicas, como el misil balístico ruso Kinzhal lanzado desde el aire, no lo hacen.
Una negociación para limitar las armas nucleares o los sistemas de ataque convencional guiados por precisión de largo alcance tendría que tener en cuenta las armas hipersónicas. Eso podría ser difícil, ya que los Estados Unidos, Rusia y China parecen estar centrados en diferentes tipos de sistemas hipersónicos.
Los dominios cibernéticos y espaciales también pueden tener importantes efectos en la relación de las armas nucleares. El ciberespacio plantea la preocupación de la posibilidad de que los sistemas de mando, control y comunicación nucleares de un bando puedan verse comprometidos de manera que permitan a un intruso interrumpir las comunicaciones, incluida una orden de lanzamiento autorizada, o falsear el sistema con una instrucción no autorizada. El dominio cibernético no se presta fácilmente a los acuerdos tradicionales de control de armas.
En cuanto al espacio, Moscú tiene propuestas avanzadas desde hace mucho tiempo para prohibir el emplazamiento de armas o la militarización del espacio. Washington se ha resistido a esas propuestas, en parte por la preocupación de que puedan afectar a la capacidad de las fuerzas armadas de los Estados Unidos para operar activos basados en el espacio con fines de mando y control, alerta temprana, y de inteligencia, vigilancia y reconocimiento. No está claro si podrían ser negociables propuestas más limitadas, como la prohibición de los ensayos antisatélites que generan desechos orbitales o la prohibición de desplegar armas de ataque en el espacio.
COMPENSACIONES DIFÍCILES
El control tradicional de armas nucleares está en problemas. Si los Estados Unidos y Rusia -y tal vez otros países en el futuro- desean seguir utilizándolo como instrumento para promover una relación nuclear más estable, segura y transparente, tendrán que hacer frente a desafíos que no se plantearon o que podrían acordar dejar de lado durante las negociaciones anteriores.
Washington se enfrenta a una elección fundamental: ¿Está dispuesto a aceptar algunas limitaciones en la defensa con misiles y posiblemente en los sistemas de ataque convencional guiados por precisión de largo alcance para conseguir que Rusia acepte reducir y limitar aún más las armas nucleares, incluidas las armas nucleares no estratégicas? Moscú se enfrenta a algo parecido a la elección inversa: ¿Mantendrá su insistencia en limitar las defensas contra misiles y los sistemas de ataque convencionales incluso si eso bloquea un futuro acuerdo de armas nucleares con los Estados Unidos?
Queda la cuestión de China, y es casi seguro que Rusia tratará de incluir a Gran Bretaña y Francia. ¿Estarían dispuestos esos terceros países a considerar un enfoque distinto de una negociación plena con los Estados Unidos y Rusia, tal vez ofreciendo cierto grado de transparencia respecto de sus fuerzas nucleares y comprometiéndose unilateralmente a no aumentar el número de sus armas nucleares mientras se reduzcan las fuerzas nucleares de los Estados Unidos y Rusia?
Tendría sentido que los funcionarios de los Estados Unidos y de Rusia celebraran periódicamente intensas conversaciones bilaterales de estabilidad estratégica sobre toda la gama de cuestiones –armas nucleares, defensa contra misiles, sistemas de ataque convencionales, armas hipersónicas, fuerzas nucleares de terceros países, cibernética y espacial– y sus diversas interacciones. Esas conversaciones, si van más allá del mero análisis de los temas de debate, podrían disipar algunas de las preocupaciones que las partes tienen sobre la otra, al tiempo que ayudarían a los funcionarios estadounidenses y rusos a decidir si las negociaciones específicas podrían tener sentido.
Ninguna de estas cuestiones será fácil, y resolverlas llevará tiempo. Eso refuerza el ya fuerte argumento para extender el New START. Hacerlo le daría a Washington y a Moscú cinco años más para averiguar qué papel, si es que hay alguno, debe jugar el control de armas en el manejo de su relación nuclear entre ellos y, tal vez, con terceros países.