La nueva pandemia de coronavirus ha acelerado las tensiones geopolíticas, primero en el noreste de Asia, con el brote original en China, y ahora en todo el mundo mientras los Estados Unidos, Europa y muchos otros luchan contra sus propias epidemias y los mercados mundiales caen en una espiral descendente. Los líderes de las grandes potencias, en particular los Estados Unidos, China y Rusia, ya están tratando de explotar esta crisis mundial para obtener ventajas y ejercer poder en lugar de unirse para luchar contra una amenaza común. Este clima añade otra capa de incertidumbre sobre la Península Coreana, donde un líder autoritario está tratando de ejercer su poder en un momento en que todos los líderes mundiales están preocupados por la enfermedad viral que está poniendo a prueba simultáneamente su liderazgo y competencia.
La pandemia, en el contexto de la intensificación de la competencia entre los Estados Unidos y China, ha complicado este año una situación diplomática y de seguridad ya difícil en la Península Coreana. Las perspectivas de la diplomacia sobre el programa de armas nucleares de Corea del Norte son ahora aún más pobres ya que las capitales clave estarán en modo de gestión de crisis de coronavirus durante los próximos meses, como deberían, y consumidas por la geopolítica y la geoeconomía. El tratamiento de los tradicionales problemas de seguridad de larga data en la península coreana, incluyendo la diplomacia nuclear, quedará en suspenso al menos hasta que los principales interesados – EE.UU., Corea del Sur, China y Japón – sean capaces de manejar la actual pandemia con mayor facilidad.
El virus ha empeorado las divisiones geopolíticas existentes entre los países del noreste de Asia, lo que también ensombrecerá o interrumpirá la atención a la cuestión nuclear de Corea del Norte. El virus también está exacerbando las batallas políticas internas en Corea del Sur, los Estados Unidos y Japón, lo cual consumirá aún más la atención de los líderes. Estas cepas harán que la coordinación de políticas y las consultas entre los países clave sean aún más difíciles, por no hablar de las reuniones cara a cara debido a las preocupaciones sobre la infección viral y la transmisión.
Este entorno, si se gestiona mal, está maduro para una posible crisis de seguridad. Mientras China, Corea del Sur, Japón y los Estados Unidos se esfuerzan por contener la enfermedad, Corea del Norte ha recordado al mundo que seguirá adelante con sus planes estratégicos para 2020, a pesar de un brote mortal que ha puesto en peligro la salud de su propia población. El 2, 8 y 21 de marzo, Pyongyang disparó varias rondas de proyectiles que los funcionarios de EE.UU. dicen que parecían ser misiles balísticos de corto alcance y llevó a cabo lo que Corea del Norte llamó ejercicios de ataque de artillería utilizando un sistema de lanzamiento de múltiples cohetes. Aún no está claro si se trataba de pruebas de algún componente de una “nueva arma estratégica” que Pyongyang advirtió en diciembre pasado que revelaría este año.
Las pruebas, sin embargo, sugieren que Corea del Norte tenía objetivos tanto militares como políticos. Se cree comúnmente que el principal motor de Pyongyang para su programa de pruebas es su cálculo de qué momento tendrá el mayor impacto político frente a los EE.UU., pero a menudo, elige las fechas basándose simplemente en cuándo está tecnológicamente listo para probar su capacidad. Esto último puede haber sido el caso de las pruebas recientes. Parecen estar en línea con los planes de Pyongyang de seguir perfeccionando su tecnología para avanzar en su capacidad de armas nucleares para defenderse de lo que cree que es el objetivo de Estados Unidos de invadir el país o derrocar el régimen. Después de todo, Corea del Norte se está “apretando el cinturón” este año en su “larga confrontación” con los Estados Unidos, como declaró el líder norcoreano Kim Jong Un en diciembre pasado.
Al mismo tiempo, los objetivos políticos de Pyongyang, e incluso el momento, podrían haber estado más orientados a su público nacional que a uno internacional. Pyongyang puede estar tratando de reforzar el orden interno proyectando que sigue siendo un país fuerte y de funcionamiento normal a pesar de un posible desorden en el país; los medios de comunicación estatales han informado de que miles de norcoreanos estaban bajo “observación médica”, lo que sugiere que Corea del Norte está luchando contra su propio brote de coronavirus. En cuanto a su objetivo internacional, tal vez las pruebas de armas fueron un intento de Pyongyang de protegerse de las percepciones externas de sus debilidades que podrían derivarse de su necesidad de atraer ayuda humanitaria y médica de la comunidad internacional.
Una preocupación general, además del constante avance de la capacidad en materia de armas nucleares que supone cada ensayo, es la cuestión de si Pyongyang podría aprovechar una situación mundial vulnerable -debido a la preocupación de otros países por el coronavirus y al temor de que se extienda a los dirigentes políticos y al personal militar- para realizar acciones más provocadoras. ¿Y se sentiría obligado a hacerlo, especialmente cuando los ejercicios militares combinados de EE.UU. y Corea del Sur se han pospuesto (después de que el principal militar estadounidense destinado en Corea del Sur diera positivo en la prueba del coronavirus) porque la disposición de los aliados a trabajar juntos con éxito para defender a Corea del Sur contra las amenazas de Corea del Norte es ahora más débil? Por un lado, tal vez el régimen podría tratar de aumentar las apuestas antes de las elecciones generales de Corea del Sur en abril y las elecciones presidenciales de EE.UU. en noviembre para obtener más concesiones. Por otro lado, la epidemia de coronavirus puede ser tan grave en la propia Corea del Norte que podría disuadir a Pyongyang de correr el riesgo de una crisis con los EE.UU. si probara sistemas de armas más avanzados. En este sentido, los objetivos de Pyongyang para continuar con las pruebas de misiles de corto alcance podrían estar dirigidos a sus principales electores, mostrando la confianza y el poder de Kim de que el presidente de EE.UU. no reaccionará a ellos.
En ausencia de la pandemia, 2020 ya parecía ser un año difícil para la diplomacia nuclear, con aperturas muy limitadas, si es que hay alguna. Una de las razones es que Corea del Norte ya señaló planes para implementar una línea dura hacia Washington este año, continuar con su desarrollo de armas nucleares, y mantener el costo alto para las negociaciones creíbles hacia un futuro acuerdo. Pyongyang rechazó una variedad de propuestas de EE.UU. en Estocolmo en octubre pasado para comenzar a implementar el acuerdo de la cumbre de Singapur de 2018, leyendo un discurso de rechazo preescrito (que se dice que incluye acusar a los EE.UU. de una política hostil hacia ellos desde la Guerra de Corea) antes de que se pudieran desarrollar verdaderas negociaciones. Sigue rechazando las conversaciones directas con Washington a pesar de los repetidos llamamientos estadounidenses, a través de mensajes públicos y privados, a favor del diálogo. El pasado diciembre en Seúl, el enviado de EE.UU. Steve Biegun instó a Pyongyang a volver a las conversaciones, subrayando “Es hora de que hagamos nuestro trabajo. Hagamos esto. Estamos aquí y ustedes saben cómo llegar a nosotros”.
Las elecciones presidenciales de noviembre de EE.UU. serían un factor importante en los cálculos de Corea del Norte. Pyongyang tiene experiencia en firmar un acuerdo con una administración americana solo para ser revocado por la siguiente, como cuando la administración Bush desechó el Acuerdo Marco de 1994 alcanzado entre la administración Clinton y Corea del Norte. Pyongyang considera que la política exterior estadounidense es incoherente, de la que, sin embargo, ha aprendido a sacar provecho al seguir presionando con el desarrollo de armas nucleares e ignorando su entorno exterior hasta que una futura administración estadounidense presente una oferta atractiva. Es plausible que Corea del Norte prefiera la reelección de Trump por su estilo poco convencional y su propensión a ofrecer a Pyongyang beneficios más allá de los niveles de comodidad de los presidentes estadounidenses tradicionales, incluso en detrimento de algunos aliados.
Explorar una forma indirecta de salir del estancamiento mediante un diálogo o cooperación intercoreanos revitalizados -una consideración común en el pasado- tampoco parece ser una opción viable por el momento, ya que Pyongyang ha excluido a Seúl del proceso diplomático nuclear. Al parecer, al Norte le ha molestado que Corea del Sur no haya podido convencer a los EE.UU. de que levanten las sanciones a cambio del desmantelamiento de su complejo nuclear de Yongbyon.
Varios asuntos relacionados, pero no nucleares, habrían afectado la diplomacia nuclear y la coordinación de la alianza en 2020 también. Por ejemplo, las negociaciones separadas de EE.UU. con Corea del Sur y Japón este año sobre cómo compartir los costos de estacionamiento de las tropas estadounidenses en ambos países ya han causado tensión en ambas alianzas y dudas sobre el compromiso de seguridad de EE.UU. con ellas debido a que el precio de Trump exige una política de “América primero”. El reparto de los costos es una cuestión que impulsa el pensamiento de Trump, y cualquier fricción en las negociaciones que se le presente podría llevar a una decisión precipitada que aumente los temores de sus aliados al abandono y la inseguridad, lo que a su vez los tentaría a explorar sus propias opciones nucleares y podría conducir a una carrera de armamentos nucleares en la región.
En segundo lugar, las elecciones generales de Corea del Sur en abril atraerían al gobierno de Moon a asumir posiciones de política exterior que ayuden a asegurar los votos, lo que podría causar tensiones con Washington porque su base progresista generalmente prioriza las relaciones intercoreanas por encima de la alianza con EE.UU. El empuje de Seúl en enero para proyectos de turismo a Corea del Norte ya estaba planteando preguntas sobre la discordia política entre los aliados sobre la mejor manera de animar a Pyongyang a tomar medidas hacia la desnuclearización. Las elecciones generales y su límite de cinco años de mandato presidencial impulsan el pensamiento del presidente surcoreano Moon Jae-in. Seúl tiene su propio calendario político para los asuntos de la península de Corea, lo cual es un factor importante que afecta a la diplomacia nuclear porque Moon ha tratado (y sigue tratando) de ser un facilitador entre Washington y Pyongyang – Moon necesita avanzar en la cuestión nuclear para lograr su propio programa de paz coreano. Sin embargo, si se inclina demasiado hacia un lado, podría afectar la coordinación entre Estados Unidos y Corea del Sur o las relaciones intercoreanas, lo que a su vez afectaría la dirección de la diplomacia nuclear.
Para colmo, la intensificación de la competencia entre EE.UU. y China tiene serias implicaciones para la Península Coreana. Históricamente, el destino de la Península Coreana ha sido decidido por las grandes potencias, lo que hace temer a los surcoreanos de hoy en día que se convierta en un daño colateral en una competencia estratégica entre Estados Unidos y China. Seúl se siente presionada a elegir entre su patrón de seguridad estadounidense y su gigantesco socio económico chino, una elección que inevitablemente afectaría a la coordinación de la alianza en materia nuclear.
Estos tres factores podrían eclipsar el problema nuclear de Corea del Norte.
Coronavirus o no, un presidente de EE.UU. que busca un segundo mandato normalmente se inclinaría a evitar arriesgados movimientos de política exterior en un año electoral; Trump puede preferir el status quo a menos que decida que necesita una victoria en política exterior y crea que la península de Corea ayudaría a las posibilidades de reelección. Corea del Norte dijo el 22 de marzo que Trump escribió una “carta personal” a Kim ofreciéndole ayuda en la lucha contra el coronavirus. Al continuar el compromiso a nivel de líder, la carta puede haber tenido la intención de prevenir una provocación norcoreana que requeriría una respuesta de EE.UU. antes de noviembre.
Pero ocho meses hasta las elecciones presidenciales de EE.UU. no es tiempo suficiente para negociar, firmar y comenzar a implementar un acuerdo serio con Corea del Norte. Aunque las opciones políticas en las actuales circunstancias políticas son muy limitadas, la inacción tampoco es una opción atractiva. La ausencia de un acuerdo negociado permite continuar con el desarrollo de armas nucleares, en particular la producción de materiales fisionables. Un acuerdo negociado también sería una oportunidad para que Pyongyang reciba algunas de sus demandas, como un cierto alivio de las sanciones, o para que las dos partes se embarquen en un camino hacia la normalización de las relaciones y, finalmente, establezcan un régimen de paz en la península de Corea con Corea del Sur y China.
Como Trump y Kim son ambos líderes poco convencionales, puede haber razones para que se reúnan de nuevo, por muy arriesgado que sea sin la preparación adecuada. Tal vez cada líder podría verse obligado si un acuerdo provisional razonable para comenzar a aplicar la Declaración Conjunta de Singapur de 2018 ofrece puntos políticos para la campaña de reelección de Trump y algunos beneficios económicos para Kim.
La cumbre de Hanoi de 2019 fracasó esencialmente con el rechazo de EE.UU. a la demanda de Corea del Norte de levantar las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU posteriores a 2016 a cambio de su complejo nuclear de Yongbyon (y la aparente falta de voluntad de Kim para comprometerse a poner todas sus armas de destrucción masiva sobre la mesa). Las negociaciones siguen estancadas, aparentemente sobre este punto. Una negociación razonable y proporcionada sobre esta contrapartida concreta -que sirva de primer paso en el proceso más largo de desnuclearización- podría suponer, por ejemplo, el desmantelamiento de todas las instalaciones de enriquecimiento de uranio de Yongbyon más una instalación de enriquecimiento de uranio fuera del complejo a cambio de exenciones con plazos determinados sobre algunas sanciones de las Naciones Unidas posteriores a 2016 (que podrían renovarse o ampliarse en función del cumplimiento de los compromisos de Pyongyang), un proyecto ferroviario o de carreteras intercoreano y proyectos humanitarios. Un acuerdo provisional de este tipo o similar podría ser más completo si abordara diversas configuraciones de compensaciones de las cartas de negociación, incluida la prohibición completa de todos los ensayos nucleares y de misiles, el intercambio de oficinas de enlace y una declaración de fin de guerra política que no altere los términos del armisticio y la presencia de tropas estadounidenses.
Mientras sigue pidiendo a Pyongyang que reanude las negociaciones, Washington podría considerar la posibilidad de recabar apoyo para un acuerdo provisional de Seúl, Tokio, Beijing y Moscú. Si tiene éxito, tal vez Corea del Norte se sienta presionada a volver a dialogar o se arriesgue a ser culpada por romper el proceso diplomático. Si no se puede llegar a un acuerdo antes de noviembre, los elementos de dicho acuerdo provisional podrían ser el punto de partida de las discusiones con la administración de EE.UU. después de las elecciones.
Duyeon Kim es Asesor Principal para el Noreste de Asia y Política Nuclear en el International Crisis Group. También es miembro senior adjunto del Center for a New American Security.