¿Quién gobernará Rusia cuando Vladimir Putin se haya ido? El presidente ruso ha reavivado recientemente las especulaciones sobre sus planes de sucesión al proponer una serie de cambios constitucionales, sobre los que el parlamento votará la próxima semana, y al instalar como nuevo primer ministro a Mikhail Mishustin, un tecnócrata casi anónimo que durante años dirigió el servicio fiscal del país. Algunos expertos predicen que Putin dimitirá antes de que termine su cuarto y último mandato en 2024; otros insisten en que pretende crear un nuevo cargo que le permita evadir los límites del mandato y gobernar indefinidamente. Todo el mundo se pregunta si Mishustin es la clave que parece o un sucesor en espera. Nadie, por decir lo menos, tiene idea.
Una de las razones por las que tantos análisis del futuro de Rusia revelan tan poco es que los periodistas, empresarios, diplomáticos y académicos -incluido yo mismo- han hecho con demasiada frecuencia las preguntas equivocadas. Nos centramos demasiado en el propio Putin, en su personalidad, su riqueza, sus índices de aprobación, sus esquemas secretos. Y prestamos muy poca atención a las instituciones que hoy en día definen el Estado ruso. El mayor logro de Putin en dos décadas en el poder, su verdadero legado, ha sido el de devolver el poder a la burocracia estatal. Ha pagado los salarios a tiempo, ha aumentado los presupuestos, ha dejado que el gobierno controle una mayor parte de la economía nacional y ha hecho la vista gorda cuando los funcionarios abusaban de su poder. Ninguna parte de este aparato burocrático importa más que el establecimiento de la seguridad nacional, el vasto complejo de ministerios militares, de inteligencia y de aplicación de la ley, encabezado por la hidra. Estas instituciones bien pueden determinar no solo quién se convertirá en el próximo presidente de Rusia, sino también cómo será la política rusa después de Putin.
LA VENGANZA DEL ESTADO PROFUNDO
Durante décadas antes de que se derrumbara el orden comunista, los funcionarios soviéticos aseguraron a los estadounidenses que las burocracias militares, de inteligencia y de aplicación de la ley se sometían plenamente a la autoridad “civil” del Partido Comunista. Incluso puede haber sido cierto. Pero ahora que un ex oficial de la KGB y jefe de la seguridad del Estado ha dirigido el país durante más de 20 años, hay que actualizar esa imagen de cómo funciona el sistema de manera deficiente.
Considere lo que pasaría si Putin cayera muerto mañana. El proceso de sucesión probablemente seguiría al principio la constitución, que dice que el primer ministro-Mishustin, en este caso, se convierte en el presidente en funciones. Dentro de 90 días, se celebraría una elección para un nuevo presidente, para servir un mandato completo de seis años. Pero eso no es todo lo que sucedería. Poco después de asumir el cargo de presidente en funciones, Mishustin se comunicaría por teléfono con algunas de las personas cuya ayuda necesitaría para ganar las elecciones. Entre ellos estarían los jefes de lo que los rusos llaman los “ministerios de poder” – el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la recién formada Guardia Nacional, y los servicios de inteligencia y seguridad. (Mishustin reconoció tácitamente la importancia de estas instituciones en una de sus primeras acciones como primer ministro, doblando la paga del personal de la policía que se ocupa de los disturbios públicos).
A cualquiera que conozca la historia rusa (o que haya visto La muerte de Stalin, la comedia de 2017 sobre la desaparición del dictador soviético y sus secuelas), puede parecerle obvio que los ministerios de poder desempeñarán un papel importante en cualquier escenario de sucesión. Desde información comprometedora y amenazas entre bastidores hasta porras e incluso tanques, tienen mucho que ofrecer a un nuevo presidente que intenta consolidar el poder. Pero su impacto va mucho más allá de la sucesión en sí: la forma en que el sistema ruso evolucione después de Putin dependerá de si un nuevo presidente -independientemente de quién sea- consigue que estas instituciones hagan lo que él quiere o si consiguen que él haga lo que ellos quieren.
Los ministerios de poder de Rusia han llegado a formar una especie de “Estado profundo”, en el mismo sentido que los turcos, egipcios y pakistaníes pretenden cuando utilizan esa frase para captar el papel de gran tamaño que los hombres en uniforme desempeñan en sus países. Los rusos rara vez hablan del Estado profundo, pero hablan todo el tiempo del siloviki, un término que algunos expertos occidentales traducen como “tipos con armas”. Se refiere a una red de instituciones cuyos dirigentes se consideran responsables de asegurar la continuidad política y el orden social (así como sus propias posiciones privilegiadas en ese orden). Las instituciones del siloviki operan con una autonomía considerable junto con el juego democrático de la política rusa. Durante el largo mandato de Putin, estas instituciones han reivindicado, tanto de forma legítima como corrupta, una parte cada vez mayor de los recursos y la riqueza nacional. Y casi nunca son anuladas por “civiles”.
Asumir el papel del Estado profundo de Rusia se ha hecho más difícil por las concepciones en competencia de lo que se trata el Putinismo. Hemos quedado demasiado impresionados, por ejemplo, por sus rasgos populistas. Putin es a menudo agrupado con autoritarios demagógicos como el húngaro Viktor Orban o el turco Recep Tayyip Erdogan. Como ellos, apela a las tradiciones religiosas y culturales y a la identidad nacional. Pero en Rusia, estos temas son en su mayoría decorativos y tienen poco impacto en la forma en que el país es realmente dirigido. La comparación con Erdogan es particularmente inútil. Desde el momento en que fue elegido, Erdogan vio a los generales de mentalidad secular del Estado turco como un control inaceptable de su autonomía. A través de la cooptación, la confrontación e incluso el encarcelamiento, ha roto en gran medida su poder. Putin, por el contrario, ha devuelto a la vida al Estado profundo ruso.
Putin nos ha engañado aún más al afirmar que ha restaurado la gestión de arriba hacia abajo de las instituciones del Estado ruso, lo que él llama la “vertical del poder”. Quiere que se le reconozca el gran contraste entre su estilo de gestión y el desorden y la disfunción burocrática que le precedió. Pero si el control vertical total fue alguna vez su objetivo, no es nada seguro que lo haya logrado. El empoderamiento de los burócratas en todos los niveles del estado ruso ha terminado significando lo mismo que ha significado durante siglos: abundantes oportunidades para crear feudos autogestionados e ignorar las órdenes de arriba.
Incluso Putin reconoce ocasionalmente los límites de su autoridad. Pasó gran parte de su discurso de enero sobre el Estado de la Unión -el mismo discurso en el que esbozó su plan de reforma constitucional- quejándose de que los ministerios del gobierno no habían gastado lo suficiente de los fondos que asignó para los llamados proyectos nacionales (programas de gran envergadura para ocuparse de la infraestructura, la educación, la innovación digital y más). El resultado fue un superávit del presupuesto federal para 2019 del 1,9 por ciento del PIB, una cantidad alucinante que ralentizó el crecimiento económico del año pasado e hizo enojar a Putin, como es comprensible. Le había dicho a los burócratas que quería un gran estímulo fiscal. Por cualquier razón, no le dieron ninguno.
Putin no se queja generalmente de que los siloviki lo desafían, por supuesto. Eso sería vergonzoso. Pero deberíamos preguntarnos sobre el alcance de su poder y lo que dice sobre el sistema que su sucesor intentará dominar. Tomemos el dramático asesinato en 2015 del conocido líder de la oposición Boris Nemtsov en un puente a las afueras del Kremlin. Los matones chechenos fueron condenados por el crimen, pero pocos, en Rusia o más allá, creyeron que ellos eran los verdaderos cerebros. En ningún nivel de las fuerzas del orden rusas había apetito por ir tras los responsables finales.
¿Fue eso, como algunos comentaristas occidentales acusaron, porque el propio Putin ordenó el golpe? Tal vez. Pero es más probable que el encubrimiento reflejara el incómodo, y lejos de ser secreto, acuerdo mutuo entre la policía de Moscú y varias organizaciones criminales, entre ellas los mafiosos chechenos. La policía rusa tiene una complicada y provechosa relación con el crimen organizado, y no quieren que otros, ni siquiera Putin, se entrometan. Visto de esta manera, el trabajo del próximo presidente ruso puede ser menos sobre el control de la vertical del poder que sobre la comprensión de cuándo es mejor dejarla sola a ella y a sus muchos derivados horizontales.
Preguntas similares sobre el control de Putin sobre el Estado profundo surgen de un extraño episodio de la intervención de Rusia en Siria, una historia que todavía tiene a muchos analistas rascándose la cabeza. A principios de 2018, un grupo de mercenarios rusos conocido como el Grupo Wagner lanzó un ataque contra unidades estadounidenses y kurdas en el este de Siria. Al hacerlo, cruzó una línea de “desconflicción” establecida que los oficiales militares estadounidenses y rusos habían acordado para mantenerse al margen. Al encontrar que sus propias tropas estaban siendo atacadas, los comandantes estadounidenses advirtieron a sus homólogos rusos que tenían la intención de contraatacar. Pero, aunque el Grupo Wagner tenía estrechos lazos personales con el Kremlin (su líder es apodado “el chef de Putin”, y la compañía tenía un contrato del gobierno ruso para sus actividades en Siria), el alto mando militar ruso no hizo nada para facilitar la confrontación. Los ataques aéreos estadounidenses fueron castigados. Al no poder evitar la matanza de muchos mercenarios del Grupo Wagner, los oficiales militares rusos enviaron un mensaje inequívoco: No importa cuán bien conectados estén, otras personas deben permanecer fuera de nuestro negocio.
Una vez que los intereses en conflicto que animan a las diferentes partes del complejo militar, de inteligencia y de aplicación de la ley de Rusia se hacen claros, muchas acciones y elecciones del Kremlin que han sido tratadas como propias de Putin deben ser reexaminadas. En algunos casos, el presidente estará totalmente involucrado y en control. En otros, puede elegir una dirección amplia, pero dejar que otros se encarguen del seguimiento. En otros casos, puede saber poco de las actividades del estado profundo hasta que estallan en los titulares.
¿Hay alguna manera de saber qué caso es cuál? ¿Podemos decir, por ejemplo, que Putin ordenó el intento de asesinato en 2018 en el Reino Unido del ex espía ruso Sergei Skripal y su hija? ¿O si el Ministerio de Defensa le alertó de que el nuevo misil de crucero que ha estado probando durante la última década violaba el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio de 1987? ¿O exactamente cuánto sabía Putin del ataque al Comité Nacional Demócrata en 2016?
Pistas de varios tipos (y a veces inteligencia altamente clasificada) pueden ayudar a responder estas preguntas, pero normalmente los analistas tienen que conformarse con meras conjeturas. El enorme tamaño y los intereses divergentes de los ministerios de poder permiten a los funcionarios rusos de todos los niveles seguir sus agendas privadas. Putin, además, ha demostrado que siempre está detrás de su gente. No tienen que preocuparse de meterse en problemas solo porque no obtienen su aprobación de antemano. Ya sea que usen venenos exóticos, roben correos electrónicos o asesinen a políticos fuera de su oficina, los siloviki saben que Putin les cubre las espaldas. Querrán lo mismo de quien le suceda.
LA LUCHA POR DELANTE
Este sistema, sólidamente instalado después de dos décadas de Putin, podría hacer turbulenta la transferencia de poder que se avecina. A diferencia de la versión turca, egipcia o pakistaní del Estado profundo, la versión rusa está demasiado dividida para tener un solo líder o portavoz, y mucho menos para instalar su propio hombre en el Kremlin. El general Abdel Fattah el-Sisi se convirtió en presidente de Egipto en 2013 simplemente porque era el oficial superior del ejército. El complejo militar, de inteligencia y de aplicación de la ley de Rusia no tiene ningún oficial superior. Sin embargo, su pluralismo también hace que sea difícil de someter. Especialmente bajo un nuevo presidente -probablemente más débil que Putin- muchas instituciones diferentes podrán defender tanto su territorio como el control político que hace que ese territorio sea tan valioso.
La competencia entre elementos del Estado profundo podría, en un caso extremo, volverse violenta. Pero incluso si la lucha se mantiene pacífica, el precio que el próximo líder de Rusia tendrá que pagar por el apoyo del siloviki podría ser muy alto. Los ministerios de poder pueden querer una mayor autonomía, mayores presupuestos, tal vez incluso una mayor participación en cuestiones más allá de sus dominios existentes. Mishustin seguramente sabe que su aumento de sueldo para la policía antidisturbios no será el último incentivo que ofrece a los ministerios de poder.
Hay una advertencia en todo esto para quien sea que se convierta en el próximo presidente de Rusia. Asumir el Estado profundo será difícil, pero no hacerlo significará aceptar límites estrictos a la autoridad presidencial. Para hacer frente a este dilema, el sucesor de Putin tendrá varias opciones amplias. Podría aceptar, al menos al principio, lo que le pidan los ministerios de poder. Podría tratar de enfrentar a las diferentes instituciones en un esfuerzo por obtener más autonomía para sí mismo. O podría perseguir alguna versión del trato que Putin propuso a los principales oligarcas de Rusia poco después de convertirse en presidente en 2000: Te dejo dirigir tus negocios, tú me dejas dirigir el país.
Una última opción sería desafiar al Estado profundo y tratar de reducirlo a su tamaño. Este enfoque sería el más audaz, el más arriesgado y probablemente el más tumultuoso. Pero no se puede descartar. Aunque los Estados profundos duran mucho tiempo, no son eternos. Periódicamente, caen presas de las luchas de poder domésticas, perdiendo su legitimidad, sentido de propósito y autonomía. (Sólo pregúntale a los generales de Erdogan).
Una evaluación pública menos personalizada y más centrada en las instituciones sobre el funcionamiento del sistema ruso no solo proporcionará una mejor indicación de lo que nos depara el futuro, sino que puede formar parte de la respuesta política de los Estados Unidos. Al obsesionarse tanto con el propio Putin -que, lamentablemente, suele ser la parte más popular de su propio sistema- todos nosotros le hemos facilitado la tarea de persuadir a su público de que los gobiernos y sociedades occidentales son incorregiblemente hostiles a su país. Si eso es lo que los rusos comunes y corrientes creen, es aún menos probable que se vuelvan contra el Estado profundo, a pesar de que se encuentra entre los componentes menos populares -y más depredadores- del Putinismo. Sólo si nuestras objeciones a la política rusa son tomadas más en serio por los propios rusos, podrán ayudar a desencadenar el debate interno que será necesario para un eventual cambio de rumbo. Para ello, tenemos que empezar con una evaluación fría de las instituciones rusas, una que sus propios ciudadanos puedan reconocer y que hable de sus propias preocupaciones.